«Autonomia, nessun freno. La Costituzione va attuata»

Nel pezzo "Autonomia, conti a rischio anche i saggi ora frenano" di Andrea Bassi apparso ieri in queste colonne ci si concentra sui meccanismi di finanziamento dell'autonomia differenziata.

La questione non è nuova e riguarda lo strumento prescelto: se si tratterà delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio potrà accadere che si verifichino nel corso degli anni delle differenze tra le risorse a disposizione delle Regioni che hanno ottenuto le nuove competenze e le spese che quelle Regioni dovranno sostenere per finanziare i nuovi compiti. La questione è tecnica, ma solo apparentemente complessa: se il costo di una funzione trasferita è 100 e verrà riconosciuta una compartecipazione che consenta all'ente territoriale di introitare 100, per il primo anno nessuno ci guadagna e nessuno ci perde; per gli anni successivi, invece, se il gettito dell'imposta partecipata cresce, la Regione avrà a disposizione un surplus che potrà utilizzare senza vincolo di destinazione, a danno, sostiene Bassi, delle altre Regioni (che si vedranno riconoscere risorse inferiori rispetto a quelle su cui potevano contare in precedenza). Sul punto, si spiega nel pezzo, si è espresso anche il Comitato per i livelli essenziali delle prestazioni (Clep) e, in particolare il sottogruppo 9, di cui abbiamo l'onore di far parte, evidenziando che la mancata individuazione delle regole di svolgimento del meccanismo compartecipativo potrebbe generare dei rischi per gli equilibri della finanza pubblica. Di qui la perentoria conclusione: "il meccanismo finanziario posto a base dell'autonomia differenziata chiesto dalle Regioni del nord non funziona", tanto da generare inevitabilmente, qualora lo si realizzi, tagli delle spese "per le quali si è deciso di non definire i Lep, come le pensioni o la sicurezza pubblica".

L'articolo di cui si è sintetizzato il contenuto ci induce a qualche precisazione.

La prima. La relazione del Clep a cui si fa riferimento conclude un lavoro istruttorio teso all'individuazione dei Lep a legislazione vigente con riferimento alle competenze trasferibili alle Regioni. Esso si inserisce in un percorso di attuazione dell'autonomia differenziata prevista dall'art. 116, terzo comma, Cost., che si muove in una duplice direzione: da una parte la fissazione dei Lep, dall'altra l'approvazione della legge di attuazione della norma costituzionale da ultimo citata (il Ddl Calderoli, per l'appunto). È perfino ovvio quindi che, in questo contesto, il Comitato tecnico individui i problemi che la realizzazione del disegno costituzionale potrebbe generare: il che però non significa che il CleP abbia escluso che si debba ricorrere alle compartecipazioni o abbia affermato che l'intero surplus debba finire allo Stato. D'altra parte, nella stessa logica, ma all'attento articolista il punto sembra essere sfuggito, il sottogruppo ha evidenziato che se si fissano i Lep partendo dai costi necessari a garantirli senza tener conto delle risorse a disposizione (come invece accade per i Lea in sanità) "vi sarebbe il rischio della sostenibilità in quanto, una volta individuato il livello essenziale, il finanziamento di quest'ultimo avrebbe ricadute sugli equilibri finanziari". In definitiva, compito dei tecnici, all'inizio di un inesplorato processo di attuazione della Costituzione, è quello di evidenziare i problemi, che, ovviamente, andranno successivamente risolti dalla politica con l'aiuto, nel caso di specie, oltre che del CleP anche della Commissione tecnica fabbisogni standard.

La seconda. Nella sostanziale assenza di tributi regionali propri in senso stretto (che comunque non potrebbero essere utilizzati come strumento di finanziamento perché già oggi i cittadini delle Regioni che si differenzieranno pagano i tributi statali che servono a finanziare i servizi resi dallo Stato da devolvere alla Regione), l'unico strumento di finanziamento dell'autonomia rafforzata costituzionalmente possibile è la compartecipazione (art. 119 Cost.). Se si utilizza quest'ultima solamente per coprire le spese di volta in volta decise dallo Stato nella loro entità, le compartecipazioni, le cui aliquote cambierebbero ogni anno, finirebbero per trasformarsi in veri e propri trasferimenti. Eclatante risulterebbe la violazione dell'art. 119 Cost., il quale non contempla questi ultimi tra le forme di finanziamento possibili. Senza dire che, se così fosse, non parleremmo di autonomia, ma di una diversa modalità di organizzazione di funzioni chiaramente statali.

La terza. L'aspettativa giuridicamente tutelata dalla Costituzione di vedersi riconoscere una parte dei gettiti prodotti dai territori deve essere realizzata garantendo l'equilibrato bilanciamento di altre esigenze, anch'esse di rango costituzionale. Intendiamo riferirci alla perequazione: il sistema potrebbe essere tenuto in equilibrio attraverso meccanismi che, per esempio, potrebbero condurre ad una ripartizione del surplus grazie, sono ovviamente mere ipotesi di lavoro, alla realizzazione di fondi perequativi orizzontali da destinarsi alle Regioni meno ricche (gli stessi, ma questa è una nostra opinione, andrebbero alimentati secondo gli accordi disciplinati dalle intese e raggiunti in sede di commissione paritetica Stato-Regione).

La quarta. Occorre distinguere tra funzioni Lep e funzioni non Lep. Per queste ultime, qualora il gettito garantito dalla compartecipazione scenda, non ci sarà alcun intervento dello Stato perché non sono a rischio i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali: la Regione dovrà in un caso siffatto "coprire il buco" con proprie risorse. Per le funzioni Lep, invece, si dà sempre per scontato che lo Stato le trasferirà a cuor leggero, il che invece non accadrà perché riusciranno nel corso dei negoziati (successivi alla fissazione dei Lep e all'approvazione del Ddl Calderoli) ad ottenere trasferimenti di compiti significativi solo quelle Regioni che daranno dimostrazione di essere in grado di gestire al meglio le delicatissime funzioni trasferite.

Bisognerebbe quindi, tutto ciò considerato, rifuggire dalle facili semplificazioni, del tipo "se c'è un rischio per i conti pubblici non determiniamo nemmeno i Lep (come è stato per vent'anni) o trasformiamo le compartecipazioni in trasferimenti". La Costituzione esiste e deve essere attuata, tanto più in un contesto in cui l'assetto fortemente accentrato della ripartizione delle competenze non ha dato buona prova di sé danneggiando tutti, il nord che arranca e il sud che riesce ad andare ancora peggio.

Elena D'Orlando
Università di Udine

Andrea Giovanardi
Università di Trento