“Viviamo un periodo storico molto importante e delicato della vita parlamentare, caratterizzato dal dibattito sulla legge elettorale dopo le due sentenze della Consulta. E’ in questo contesto che si inserisce l’iniziativa promossa dalla Delegazione parlamentare italiana presso il Consiglio d’Europa. Il principio dell'uguaglianza di genere, peraltro già previsto dall'Italicum, potrebbe essere un coagulo tra le diverse forze politiche, anche in virtù della non esaltante situazione del nostro Paese, dove attualmente le componenti della Camera dei deputati rappresentano il 30% e quelle del Senato il 28%”.
Così Michele Nicoletti, Presidente della delegazione parlamentare italiana presso il Consiglio d'Europa a proposito del convegno “Democrazia paritaria e sistemi elettorali” in programma domani alle ore 14:00 presso la Sala Mappamondo di Palazzo Montecitorio. Parteciperanno inoltre Elena Centemero, Presidente della Commissione uguaglianza e non discriminazione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa; Andrea Mazziotti di Celso, Presidente della I Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati; Ajla Van Heel, Gender Advisor dell'OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights; Marilisa D’Amico, professoressa ordinaria di Diritto costituzionale presso l’Università statale di Milano; Alessandro Chiaramonte, professore ordinario di Sistema Politico Italiano presso l’Università di Firenze.
L’iniziativa nasce dalla volontà di promuovere una riflessione, sia in chiave nazionale che europea ed internazionale, sul ruolo dei sistemi elettorali nel favorire la partecipazione e la rappresentanza femminile in politica. Riflessione particolarmente importante e rilevante anche ai fini della discussione sulla legge elettorale.
Di seguito, l'anticipazione della relazione di Elena Centemero, a nome della Commissione per le pari opportunità e la non discriminazione.
1. Per quanto ben più di metà della popolazione europea sia costituito da donne,1 e nonostante gli obblighi giuridici e gli impegni politici assunti dagli Stati membri del Consiglio d’Europa e dai loro governanti, le istituzioni che formano i nostri sistemi politici hanno a lungo avuto una composizione predominantemente maschile. Come afferma la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) nelle sue Linee direttrici sulla regolamentazione dei partiti politici, “lo scarso numero di donne in politica rimane una criticità che mina il completo funzionamento del processo democratico”. 2 Non posso che condividere quest’affermazione. In effetti, l’attuale livello di rappresentanza politica femminile è in contrasto con il principio della parità di genere che dovrebbe essere uno dei pilastri delle nostre democrazie. La democrazia rappresentativa, nonostante le sue lacune, è il sistema più equo ed efficiente per governare società complesse. Tuttavia, se la parte maggiore della popolazione non è adeguatamente rappresentata, è lecito chiedersi se il sistema possa essere considerato rappresentativo, o addirittura democratico.
2. Per cambiare questa situazione occorre che degli uomini che detengono il potere, e che probabilmente l’hanno detenuto molto a lungo, lo abbandonino. Tale risultato spesso non potrà essere ottenuto semplicemente chiedendolo, ma potrà esigere o misure proattive, come l’introduzione di obblighi giuridici, o drastici cambiamenti nell’approccio della società a queste problematiche, o entrambi.3
3. Come osserva una recente relazione, “All’attuale ritmo dei progressi, una bambina nata oggi andrà in pensione prima d’avere una minima possibilità di rappresentanza paritaria nel Parlamento del suo paese ”.4 Eppure le donne hanno il diritto di essere coinvolte, e gli Stati hanno il dovere di coinvolgerle, nei processi decisionali della politica. Non vi è alcuna ragione plausibile per cui la politica debba essere trattata diversamente da ogni altro campo della vita per quanto attiene all’obiettivo del raggiungimento della parità di genere; anzi, la mancanza di rappresentanza femminile in politica compromette la stessa legittimità democratica degli organi in questione.
4. L’Assemblea parlamentare si è ripetutamente pronunciata a favore di misure tese ad affrontare la sottorappresentazione delle donne nelle istituzioni democratiche.5 Negli ultimi decenni, inoltre, un’ampia gamma di misure è stata introdotta, in Europa e altrove, per favorire la rappresentanza femminile in politica. Sono stati realizzati studi sull’odierna situazione della rappresentanza politica femminile ed esiste tutta una serie di fonti d’informazione al riguardo. Tali studi sono essenziali per comprendere la situazione odierna come pure i meccanismi che l’hanno creata.
5. Scarsa attenzione, però, sembra esser stata prestata sinora alla valutazione dell’impatto delle misure già adottate per migliorare la rappresentanza politica delle donne. Occorre anche verificare se le misure già prese, e che hanno avuto un impatto positivo a breve termine, stiano avendo effetti duraturi. È per questo motivo che, prima di raccomandare provvedimenti e politiche nuove, ritengo necessario analizzare le misure sin qui introdotte e valutarne l’impatto. È importante anche comprendere i contesti specifici in cui le varie misure possono avere la maggiore efficacia. Lo scopo ultimo della presente relazione è di individuare le strategie di successo, descriverne il funzionamento e raccomandarne l’adozione nelle situazioni in cui è probabile che esse riescano a dare risultati positivi.
2. Metodologia
6. Nella presente relazione analizzerò sia l’attuale livello di rappresentanza politica delle donne in Europa, sia l’impatto delle misure sin qui introdotte per promuovere la loro partecipazione. In questa fase, intendo soffermarmi innanzitutto sulla rappresentanza femminile negli organi elettivi, e specialmente nei parlamenti nazionali.
7. Nell’ambito del presente studio, intendo sia evidenziare i successi conseguiti nei singoli Stati membri del Consiglio d’Europa, sia individuare gli ostacoli alla partecipazione delle donne alla vita politica. È importante anche tener conto, ove possibile, di studi comparativi che possono chiarire i motivi per cui prassi diverse possono essere più o meno efficaci in contesti politici diversi. Nell’ambito del Consiglio d’Europa, ad esempio, la Commissione di Venezia ha recentemente adottato una “Relazione sul metodo di nomina dei candidati all’interno dei partiti politici”, in cui si analizzano i criteri, tra cui il genere, applicati dai partiti politici nella selezione dei candidati. La dott.a Maria del Carmen Alanís Figueroa, una tra i relatori di tale documento, ha partecipato, il 10 settembre 2015, a un’audizione con la nostra Commissione che ha rappresentato un’ottima occasione per discutere i vari risvolti dell’argomento.
8. Ritengo sia importante integrare questo lavoro con apporti diretti di esperti e oratori invitati a parlare in audizione davanti alla nostra Commissione. Ad esempio ho ritenuto pertinente che la Commissione fosse informata riguardo all’esperienza della Rete parlamentare femminile transpartitica e informale creata in Serbia nel 2013, che l’On. Obradović ha illustrato durante la riunione della Sottocommissione sulla parità di genere del 25 giugno 2014 a Strasburgo. È stato utile anche ricevere dati sulla rappresentanza politica femminile in Francia, attraverso la presentazione di Réjane Sénac, presidente della Commissione per la parità nella politica, nell’amministrazione e nella vita economica e sociale del Consiglio superiore par la parità donne-uomini (Francia), in occasione della riunione che la Commissione ha tenuto il 20 marzo 2015 a Parigi. Alla riunione del 10 settembre 2015, oltre alla dott.a Alanís Figueroa della Commissione di Venezia, la dott.a Zeina Hilal dell’Unione interparlamentare ha fornito alla Commissione interessanti informazioni sulle tendenze in materia di rappresentanza politica delle donne. Il valore aggiunto delle presentazioni di entrambe le esperte è consistito nel fatto che il loro ambito geografico non fosse limitato all’Europa. Laddove i testi dell’Assemblea sono perlopiù dedicati agli Stati membri del Consiglio d’Europa, è spesso utile far tesoro degli insegnamenti raccolti in altre parti del mondo, quali l’America latina e l’Africa. Un valido apporto mi è stato offerto anche dalla prof.sa Marilisa D’Amico, docente di diritto costituzionale all’Università di Milano, specialista della democrazia paritaria rispetto al genere e coordinatrice del corso su “Donne, politica e istituzioni” presso la suddetta Università. Ho inoltre ricevuto preziose indicazioni dall’On. Maria Elena Boschi, Ministra italiana per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento.
9. Ho inoltre fatto tesoro dell’aiuto del Centro europeo per la ricerca e la documentazione parlamentare (CERDP) e diffuso un questionario per raccogliere dati sulla rappresentanza politica femminile in tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa e altrove. Trentaquattro servizi studi di parlamenti facenti parte del CERDP, appartenenti a trentadue Stati membri del Consiglio d’Europa nonché agli osservatori Canada e Israele, hanno risposto al questionario. I dati raccolti attraverso di esso suffragano, in particolare, le mie conclusioni in materia di “misure d’accompagnamento” (adottate in aggiunta alle misure positive, per potenziarne l’impatto e garantirne la durata nel tempo).
10. Ho inoltre preso parte alla missione di osservazione elettorale dell’Assemblea parlamentare in Turchia, svoltasi il 1° novembre 2015. In questa relazione espongo le mie considerazioni sulle elezioni turche sotto lo specifico profilo della rappresentanza politica femminile. Infine, il 10 e 11 novembre 2015 ho effettuato una missione conoscitiva in Svezia, paese che ho scelto in considerazione dei brillanti risultati che vanta in materia di parità di genere. La Svezia è al primo posto nell’ultimo indice della parità di genere nell’UE calcolato dall’EIGE, l’Istituto europeo per la parità di genere dell’UE, con un punteggio di 74.3 (la media UE è pari al 54%), e la rappresentanza politica contribuisce al raggiungimento di questo primato. Nel preparare la presente relazione ho tenuto conto delle preziose informazioni offerte dai partecipanti alla terza Conferenza internazionale del Processo Nord-Sud per l’autonomizzazione delle donne su “La partecipazione delle donne alla vita politica nei paesi del Mediterraneo meridionale e orientale: sfide e opportunità”, svoltasi a Rabat, in Marocco, il 17 e 18 giugno 2014. Questa conferenza, organizzata congiuntamente dal Centro Nord-Sud del Consiglio d’Europa e dal Ministero degli Affari esteri e della cooperazione del Marocco, di concerto con l’Assemblea parlamentare e la Divisione per la parità di genere del Consiglio d’Europa, ha trattato segnatamente il tema della democrazia paritaria rispetto al genere in Algeria, Egitto, Libano, Libia e Marocco.
11. Considero parte della preparazione della presente relazione la mia partecipazione alla Conferenza regionale sulla parità di genere nei processi elettorali, organizzata dalla Commissione di Venezia in cooperazione con la commissione elettorale centrale della Georgia e tenutasi a Tbilisi il 25 e 26 novembre 2015. Non soltanto ho condiviso con gli altri partecipanti alcune delle informazioni e delle raccomandazioni contenute in questa relazione, ma durante la conferenza ho anche avuto occasioni di proficuo confronto, come con l’On. Khatuna Totladze, Viceministra degli Esteri della Georgia, e con una serie di esperti di organizzazioni intergovernative, tutte riportate in queste pagine.
12. Vorrei infine ringraziare i colleghi della Commissione per le pari opportunità e la non discriminazione per il contributo dato alla preparazione della presente relazione con le loro idee, che non ho esitato a fare mie. Nella nostra Commissione, il tema di una maggiore rappresentanza politica femminile gode di un sostegno assolutamente trasversale. Spero che ciò si verificherà sempre più spesso anche nei parlamenti nazionali.
3. Fatti e cifre
13. Il risultato delle ultime elezioni per il Parlamento europeo illustra sia i progressi complessivamente raggiunti, sia il fatto che gli stessi non dovrebbero essere dati per scontati. Nel 1979, la percentuale di donne elette era pari al 16%. Da allora, la percentuale complessiva dei seggi occupati da donne al Parlamento europeo è cresciuta a ogni elezione.6 Dalle precedenti elezioni del 2009 alle ultime del 2014, la percentuale di donne elette è così salita dal 35,05% al 36,88%. Tale crescita globale nasconde però notevoli variazioni fra singoli paesi: la percentuale di donne europarlamentari in Irlanda e Lituania, ad esempio, che in entrambi i casi era pari al 25% nel 2009 (tre europarlamentari su 12), è salita al 55% nel 2014 nel caso dell’Irlanda (sei europarlamentari su 11), ma è calata al 9% (un europarlamentare su 11) in Lituania.7
14. A livello nazionale, soltanto in quattro parlamenti nazionali dei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa la percentuale femminile supera il 40%.8 Alle elezioni del dicembre 2015, una percentuale record di donne è stata eletta alla camera bassa del parlamento spagnolo (dal 35% si è passati al 39%). Solo tredici parlamenti in totale (compresi i quattro precitati) sono formati per un terzo o più da donne,9 e soltanto in altri sette parlamenti nazionali si riscontra una quota femminile oscillante fra un quarto e un terzo del totale10. In altri termini, nei restanti 27 Stati membri del Consiglio d’Europa su 47, la percentuale di donne nella camera bassa del parlamento o nel parlamento unicamerale è inferiore al 25%.11 Nel mio paese, l’Italia, le parlamentari costituiscono il 31% della Camera dei deputati (la camera bassa del Parlamento) a partire dalle elezioni del 2013, e il 28% al Senato, con un incremento dovuto principalmente alla scelta dei candidati da parte dei partiti politici. Vi sono stati alcuni progressi di buon auspicio in fondo alla classifica, nel senso che attualmente nessuno Stato membro del Consiglio d’Europa ha meno del 10% di donne nel proprio parlamento nazionale,12 dato da raffrontare con i cinque Stati membri del 2005 e i tre del 2008.13 Nel complesso, tuttavia, è evidente che in materia di rappresentanza politica delle donne nei parlamenti nazionali sussiste un notevole margine di miglioramento.
15. Questi dati evidenziano che la parità di genere e la partecipazione politica delle donne dipendono da una varietà di fattori e dal diverso contesto politico, economico, sociale e culturale di ciascun paese. Le donne, ad esempio, hanno ottenuto il diritto più basilare in questo campo, vale a dire il diritto di voto, durante il secolo scorso, ma per la prima volta nel 1906 in Finlandia e assai dopo, nel 1971, in Svizzera.
16. Tra i fattori politici che determinano la partecipazione delle donne alla vita pubblica, senz’altro figurano il sistema elettorale, i partiti politici e i loro statuti, i criteri di selezione dei candidati, le misure positive come le quote, tanto legali che volontarie, le normative giuridiche, l’azione delle ONG e delle associazioni. Il fattore dalla portata maggiore è la consacrazione del principio della parità di genere nella costituzione, che si traduce poi nella legislazione e nell’azione dei governi e delle istituzioni.
17. Tra i fattori sociali che hanno un’incidenza si annoverano il sistema previdenziale, i sistemi di congedo parentale, la condivisione dei compiti di assistenza e domestici, le misure volte a equilibrare vita lavorativa e vita familiare e i sistemi pensionistici.
18. Tra i fattori economici, hanno un peso particolare il divario salariale di genere e l’accesso a professioni e carriere, oltre al finanziamento delle piccole imprese.
19. Sono i fattori culturali a determinare l’effettiva possibilità delle donne di partecipare sia alla vita politica che allo sviluppo economico e sociale di un paese. L’istruzione e la formazione sono decisive, poiché costituiscono la precondizione per acquisire le competenze necessarie e abbattere gli stereotipi che ancora impediscono il raggiungimento di una piena e reale parità. Tali stereotipi sono spesso legati a una visione delle donne quali parte dell’ambito domestico e con un mero ruolo genitoriale.
20. Per le donne attive in politica, l’accesso ai mezzi di comunicazione, alla rappresentanza e agli spazi mediatici assegnati durante le campagne elettorali sono temi cruciali, al pari della disponibilità di fondi per la campagna.
21. Il lavoro di ampio respiro che ho realizzato preparando la presente relazione porta a concludere che gli elementi sin qui citati non vanno considerati separatamente, essendo in effetti strettamente interconnessi, e interagendo diversamente nel contesto socioculturale di ciascun paese. L’approccio corretto da adottare per conseguire la piena parità di genere nella vita politica è, dunque un approccio globale e onnicomprensivo, comprendente misure di carattere quantitativo e qualitativo.
4. Costituzioni e diritti costituzionali
22. Progressi nella partecipazione delle donne alla vita politica sono stati raggiunti quando i legislatori hanno introdotto misure che hanno aiutato ad affrontare il tema della bassa presenza delle donne nei corpi elettivi, in particolare attraverso riforme che hanno introdotto uguali diritti costituzionali come il diritto di voto e di essere elette, diritto di accesso ai pubblici uffici e ulteriori fondamentali diritti e libertà, come il diritto di proprietà, di successione ed eredità, la libertà di matrimonio, la cittadinanza e altro. Tali diritti costituzionali sono finalizzati a rimuovere le discriminazioni basate sul sesso e ogni altra discriminazione che di fatto limiti l'uguale cittadinanza.
23. La previsione nelle diverse Costituzioni di diritti politici e civili per le donne apre la strada all'uguaglianza di genere e a un’uguale cittadinanza ed è il fondamento per azioni più specifiche per la parità.
24. La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, adottata nel 1948, si riferisce agli “uguali diritti di uomini e donne”. Il concetto di uguaglianza tra donne e uomini è stato poi ampliato attraverso la Convenzione per l’Eliminazione di tutte le discriminazioni nei confronti delle donne (CEDAW), che conta 189 stati membri delle Nazioni Unite come Stati Parte. Tutte le Costituzioni o le leggi fondamentali degli Stati membri dell’OCSE prevedono piena cittadinanza e uguaglianza per le donne, insieme a pieni diritti elettorali. Tuttavia, vale la pena rilevare che molte delle riforme che hanno condotto all’uguaglianza formale sono recenti: il diritto di voto è stato concesso alle donne solo nel 1971 in Svizzera, nel 1976 (abolizione di tutte le altre restrizioni) in Portogallo, nel 1994 nella Repubblica di Moldova.
5. Sistemi elettorali
25. Il sistema elettorale prescelto, all’interno di un Paese, avrà un impatto diretto sulla partecipazione politica delle donne. Il sistema elettorale rappresenta il modo in cui i voti si traducono in seggi e si può classificare in tre famiglie principali, a seconda della formula di distribuzione dei seggi: pluralità/maggioranza, sistema proporzionale e misto e infine una quarta famiglia con sistemi elettorali che non si adattano perfettamente alle tre famiglie principali. Anche se le quote non si applicano, i vari sistemi elettorali funzioneranno in sé in modo differente per ciò che concerne la presenza femminile.14
26. Pur non volendo esaminare in dettaglio l’impatto degli stessi sistemi elettorali sulla parità nella rappresentanza politica, è assodato che i sistemi interamente basati sulla rappresentanza proporzionale o che includono un elemento di rappresentanza proporzionale sembrano essere più efficaci nel promuovere l’elezione di candidate rispetto ai sistemi “a rappresentanza maggioritaria/a maggioranza relativa” basati interamente sui collegi uninominali.15
27. Tuttavia, per capire i meccanismi in gioco, è importante scomporli in tutte le loro parti e guardare i tre elementi principali che li compongono: dimensioni del collegio e del partito, formula (sistema a rappresentanza maggioritaria/maggioranza relativa o sistema proporzionale) e tipo di voto.
28. Per quanto riguarda la presenza delle donne in parlamento, un fattore fondamentale è stabilire se il sistema elettorale ha collegi uninominali, nei quali è eletto un solo parlamentare, o collegi plurinominali, nei quali sono eletti più parlamentari. Nei collegi uninominali, ciascun partito può nominare soltanto una persona e risulterà eletto solo il candidato che avrà ricevuto la maggioranza semplice o assoluta dei voti (a seconda del sistema). La sfida per potenziali candidate è, in primo luogo, essere nominate dal proprio partito (vedi oltre, sezione 8.1) e, in secondo luogo, essere elette. Il che potrebbe risultare difficile. La nomina delle donne è spesso impedita dalle aspirazioni dei potenti colleghi maschi dello stesso partito e dalle loro “reti di amici”. Nei collegi uninominali di solito è meno frequente vedere la nomina e poi l’elezione di una donna rispetto ai collegi plurinominali.
29. Come spiegato da Michael Krennerich, autorevole ricercatore dell’Università di Erlangen, Norimberga, recenti ricerche empiriche suggeriscono che non sono tanto le dimensioni del collegio che contano, quanto le “dimensioni del partito”. Solo se un partito prevede di conquistare diversi seggi in un collegio, allora entra in gioco una lista dei candidati. Ovviamente, le dimensioni del collegio e quelle del partito sono correlate. Nei collegi medi o grandi, i partiti più forti possono prevedere di guadagnare diversi seggi ed elaborano quindi strategie per la preparazione della lista dei candidati. Eventuali dimensioni ragguardevoli di un collegio e di un partito da sole non bastano a garantire alti livelli di rappresentanza femminile, ma almeno consentono l’efficace applicazione di strategie per le liste dei candidati, qualora vi sia la volontà politica.16
30. La struttura del voto definisce le modalità con le quali gli elettori possono esprimere la loro scelta. I sistemi elettorali possono basarsi sui candidati o sui partiti. È più facile applicare le quote nei sistemi elettorali basati sui partiti.
31. Solo nei Paesi nei quali esistono quote di genere ben strutturate, con regole rigide sulla posizione dei candidati nelle liste, le differenze tra le dimensioni dei collegi e quelle dei partiti non sono necessariamente significative, nella misura in cui i partiti riescono a conquistare diversi seggi.
32. L’effetto delle dimensioni del partito è tale per cui le donne sono teoricamente aiutate dalla combinazione tra le dimensioni ragguardevoli del collegio elettorale e le soglie legali alte. Secondo le dinamiche delle liste di candidati, la combinazione tra rappresentanza proporzionale nei collegi grandi o addirittura collegi nazionali e soglie legali sembra andare a vantaggio della nomina e rappresentanza delle donne.
33. Tuttavia, i sistemi elettorali di ciascun Paese sono concepiti sulla base di una serie di obiettivi confliggenti, che includono di solito la necessità di garantire una corretta rappresentanza dei partiti politici, evitare l’eccessiva frammentazione dei partiti per prevenire livelli controproducenti di instabilità politica, consentire agli elettori di votare per specifici candidati e garantire che il sistema elettorale sia sufficientemente chiaro agli elettori e non eccessivamente costoso per le autorità pubbliche. Nessun sistema è in grado di conciliare alla perfezione tutti questi obiettivi, e quindi vari Stati fanno scelte diverse in base agli obiettivi che ritengono più importanti nel loro specifico contesto socio-culturale e politico.17
34. Tra i fattori istituzionali che entrano in gioco in politica, non solo il sistema elettorale come descritto sopra ma anche le quote di genere possono influenzare fortemente la presenza delle donne in parlamento e anche i partiti politici svolgono un ruolo chiave nel decidere coloro che – e, importante per noi, quante donne – possono essere eletti in parlamento. Questi ultimi elementi saranno analizzati qui di seguito.
6. I sistemi di quote
35. Le quote elettorali sono il primo tipo di misure positive che vengono adottate per incrementare la presenza delle donne in politica e una forma di azione affermativa per aiutarle a superare gli ostacoli che impediscono loro di entrare in politica nello stesso modo dei loro colleghi maschi. Il Quota Project, un database globale online sui sistemi di quote che nasce dallo sforzo congiunto di International IDEA, Unione Interparlamentare e Università di Stoccolma, sottolinea che l’uso delle quote elettorali per le donne è molto più diffuso di quanto si ritenga comunemente ed è in aumento il numero di Paesi che stanno introducendo vari tipi di quote di genere. Al momento, circa la metà dei Paesi del mondo prevede quote elettorali per le elezioni politiche.
36. Esistono vari tipi di quote: la distinzione principale riguarda le quote volontarie di partito da un lato e le quote costituzionali e legislative dall’altro. Le quote legislative sono previste dalle leggi elettorali, dalle leggi sui partiti politici o da analoghe leggi di ciascun Paese e quindi sono vincolanti per tutti i soggetti politici. Il mancato rispetto delle quote legislative o costituzionali può produrre sanzioni, che variano dall’esclusione dei candidati all’imposizione di multe fino all’esclusione dell’intero partito. Le quote volontarie di partito sono stabilite dai partiti stessi per garantire la nomina di un certo numero o di una certa proporzione di donne. Non sono giuridicamente vincolanti e quindi non sono previste sanzioni in caso di una loro mancata applicazione.
37. Le quote si possono applicare durante il processo di nomina o possono essere basate sui risultati. Se applicate durante il processo di nomina, hanno l’obiettivo di aiutare le donne a comparire nella lista dei candidati di un partito o in un collegio elettorale. Le regole possono avere diversi gradi di rigidità e prevedono una specifica graduatoria di donne e uomini. Ma limitarsi a prevedere che una certa percentuale di candidati proposti sia composta da donne, senza specificare dove devono essere collocate nella lista, vuol dire che la loro posizione può anche essere in fondo alla lista, dove è minima la possibilità che siano elette.18
38. Le quote basate sui risultati garantiscono che siano riservati alle donne o una certa percentuale o un certo numero di seggi in Parlamento. Una forma di quote basate sui risultati è quella rappresentata da liste separate all’interno di un collegio che siano “solo femminili”, oppure un livello elettorale “solo femminile”, che consenta l’elezione delle donne per un numero predeterminato di seggi. Un’altra forma di quota basata sui risultati è il sistema del “miglior perdente”, in virtù del quale tra le donne candidate vengono elette quelle che hanno ricevuto il maggior numero di voti, fino al numero stabilito dalla quota, anche qualora i loro colleghi maschi abbiano ricevuto più voti.
39. A prescindere dalla forma, le quote devono essere previste dalla Costituzione, dalla legge elettorale o dalla legge sui partiti politici, per garantirne l’applicazione.
40. Il sostegno alle quote è tutt’altro che unanime; le quote sollevano critiche per vari motivi. Le argomentazioni prevalenti contro i sistemi di quote includono l’idea che esse violino il principio di parità, in quanto alcuni candidati sono presumibilmente favoriti rispetto ad altri per il loro genere. Spesso sono anche considerate come riduttive della libertà di scelta degli elettori. Anche molte politiche si oppongono alle quote, in quanto “non vogliono essere elette solo perché donne”. Tuttavia, il sostegno ai sistemi di quote cresce insieme a una nuova idea di parità di genere: la norma dei “pari risultati” sta sostituendo il più vecchio e più astratto concetto delle pari opportunità.
41. Io stessa ho cambiato idea e ora sono favorevole alle quote, dopo che ho partecipato a un corso universitario sulle donne in politica, che mi ha fatto capire meglio la varietà di barriere che le donne si trovano davanti sia quando intraprendono un’attività politica che dopo, lungo tutte le fasi successive (la candidatura e la campagna elettorale, per quanto importanti, sono di fatto soltanto uno dei numerosi aspetti della vita politica). Sono giunta alla conclusione che la concorrenza è così impari e la necessità di invertire la tendenza così urgente, che appaiono necessarie misure radicali come le quote di genere.
42. Uno sguardo ravvicinato alla situazione europea mostra che, in anni recenti, in diversi Paesi, quali Albania, Armenia, Belgio, Bosnia ed Erzegovina, Francia, Irlanda, Polonia, Portogallo, Serbia, Slovenia, Spagna e l’”ex Repubblica Jugoslava di Macedonia” sono state introdotte quote per le elezioni politiche giuridicamente vincolanti (“legiferate”). Tra questi Paesi, la rappresentanza femminile varia al momento dal 41,1% nella Camera bassa spagnola al 10,7% dell’Armenia.
43. In altri Paesi, quali Austria, Repubblica Ceca, Germania, Norvegia, Svezia o Regno Unito, alcuni partiti politici hanno deciso di applicare quote volontarie nella preparazione delle liste di partito o nell’assegnazione dei candidati ai collegi uninominali. In questa selezione di Paesi, la rappresentanza femminile varia dal 39,6% della Norvegia al 19% della Repubblica Ceca.
44. Altri Paesi, come Bulgaria, Danimarca, Estonia, Finlandia, Lettonia e Liechtenstein, non prevedono proprio le quote. Anche in questo caso la proporzione delle donne in parlamento varia dal 42,5% della Finlandia al 20% del Liechtenstein.19
45. Per fare l’esempio di due Paesi specifici, in Polonia le quote obbligatorie sono imposte ai partiti politici. Almeno il 35% dei candidati delle liste elettorali deve essere composto da donne. Tuttavia, la proporzione delle donne elette alle elezioni politiche del 2011 ha raggiunto appena il 24%. D’altro canto in Danimarca, dove non esistono né quote giuridicamente vincolanti né quote volontarie, le donne rappresentano il 39% dei parlamentari.
46. I fatti e le cifre succitati chiariscono che l’esistenza di un sistema di quote (che sia nella forma di quote di partito previste dalla legge o volontarie) non determina automaticamente un alto livello di rappresentanza femminile nei parlamenti nazionali. In aggiunta a ciò, in alcuni Paesi si è raggiunta una rappresentanza di genere più equilibrata senza quote. Nei Paesi che hanno adottato quote obbligatorie non sempre si registrano risultati migliori rispetto ad altri Paesi che hanno quote volontarie o che non hanno proprio quote. Vorrei esaminare i fattori che determinano risultati così divergenti.
47. Il livello di rappresentanza imposto dalle norme in materia di quote è un elemento rilevante. Anche nei sistemi in cui le quote sono vincolanti, varia la percentuale minima di candidati di un sesso: si passa dalla stessa percentuale di donne e uomini sulle liste dei partiti in Belgio e nel numero generale di candidati del partito in Francia, a una proporzione minima specifica di donne pari al 30% e 40%, nella maggior parte dei casi, o a soltanto il 15% nel sistema proporzionale in Armenia. L’esperienza di numerosi paesi, in particolare dell’America Latina, dimostra che, per essere efficaci, le quote dovrebbero essere ambiziose. Se una proporzione minima indicata sulla carta non si traduce automaticamente in realtà, apparentemente un obiettivo più elevato porta a risultati più elevati. Di conseguenza, ritengo che gli Stati membri del Consiglio d’Europa dovrebbero valutare l’opportunità di introdurre nelle rispettive legislazioni il principio della parità. Ciò richiede una forte volontà politica e un ampio consenso, con possibili importanti implicazioni (in particolare, un sistema di parità 50-50 può essere interpretato come permanente, rispetto alle quote che sono generalmente considerate una misura temporanea) e rappresenterebbe un solido fondamento per una democrazia autenticamente garante dell’uguaglianza di genere.
48. Inoltre, i sistemi delle quote, siano essi introdotti per legge o volontari, non dovrebbero specificare soltanto che le parti sono tenute a presentare una certa proporzione di donne candidate. Nel caso della Polonia, l’introduzione di quote giuridicamente vincolanti non ha prodotto i risultati attesi in quanto, in molti casi, i partiti politici hanno messo le candidate in una bassa posizione nelle liste. Di conseguenza, a meno che i sistemi delle quote non prevedano l’obbligo di piazzare una specifica percentuale di donne su seggi con possibilità di vittoria o prevedano regole per stabilire l’ordine dei candidati sulla lista, un aumento della proporzione di donne candidate non si traduce necessariamente in una percentuale più alta di donne effettivamente elette in parlamento.
49. Anche delle norme in materia di quote ben formulate possono non ottenere un risultato adeguato, a causa di una serie di fattori esterni, legati alla situazione politica generale. Il caso delle elezioni del 2011 in Tunisia è esemplificativo. La Costituzione tunisina sancisce “pari opportunità tra uomini e donne nell’accesso a tutti i livelli di responsabilità e in tutti i campi” e questo principio si riflette nella legge elettorale, che impone la parità di genere nelle liste elettorali attraverso un ordine di successione alternato per sesso (“sistema a cerniera”). Tuttavia, sull’onda della “Primavera araba” e dopo la creazione di istituzioni democratiche, il paesaggio politico risultava talmente frammentato che alle elezioni di ottobre 2011 hanno partecipato più di 80 partiti e movimenti con liste separate. La maggior parte dei movimenti è riuscita ad ottenere soltanto l’elezione del capolista, che nella stragrande maggioranza dei casi era un uomo. Questo suggerisce che, a seconda del sistema elettorale, possono essere necessarie quote “orizzontale” (applicabili alle prime posizioni delle liste per diversi collegi), ad integrazione delle quote “verticali”, così da garantire l’efficacia del sistema.20
50. E’ anche ampiamente documentato che, anche laddove esistano sistemi di quote previsti per legge, il loro impatto dipende ampiamente dalla loro eventuale efficace attuazione. Per esempio, nonostante l’imposizione di significative sanzioni finanziarie ai partiti politici che non rispettano le quote giuridicamente vincolanti nelle elezioni parlamentari in Francia (50% di candidati di ciascun sesso), non tutti i partiti si conformano a quest’obbligo. Al contrario, in alcuni casi, i partiti scelgono deliberatamente di incorrere in sanzioni piuttosto che ottemperare agli obblighi legali, perché ritengono che una percentuale più elevata di candidate sarebbe nociva per il risultato elettorale.21 La sanzione più efficace per il mancato rispetto delle norme sulle quote sembra essere il rigetto della lista, che non può essere ignorato dai partititi politici, anche se per una questione di proporzionalità può essere limitata solo ai casi di grave inadempienza. Tale sanzione si è dimostrata efficace ad esempio in Senegal, dove oltre il 42% dei membri dell’attuale parlamento sono donne.
51. L’esperienza delle elezioni europee del 2009 e del 2014 conferma che, benché le quote di genere siano uno strumento efficace per accrescere la presenza femminile negli organi politici, non portano automaticamente all’uguale rappresentanza di donne e uomini. Secondo uno studio del 2013 del Parlamento europeo, le norme in materia di quote devono includere anche direttive sul piazzamento dei candidati sulla lista e, in un sistema elettorale pluralistico/maggioritario, sono necessarie regole per la distribuzione tra i sessi dei seggi “sicuri” o con possibilità di vittoria.22
52. Le quote devono prevedere norme sull’ordine dei candidati e sanzioni in caso di mancato rispetto. L’efficacia delle norme in materia di quote dipende anche dall’esistenza di organi istituzionali che effettuino una sorveglianza sull’applicazione delle quote e impongano sanzioni in caso di violazione.
7. La partecipazione delle donne in politica a livello locale e regionale
53. Come emerso dai dibattiti in Commissione, una migliore rappresentanza politica femminile dovrebbe iniziare a livello locale e regionale. Questo assicurerebbe sia una migliore rappresentanza della diversità della popolazione sia un’opportunità per donne e uomini di realizzare una carriera politica su un piano di parità. Mentre la proporzione di donne nei parlamenti nazionali e nei governi è spesso utilizzata come indicatore della rappresentanza politica femminile, non dovremmo dimenticare che per molti politici, l’esperienza a livello locale e regionale è un passo necessario sulla strada verso responsabilità politiche a livello nazionale. A livello locale e regionale è, infatti, possibile acquisire esperienza in tutti i principali aspetti dell’attività politica, compresa la campagna elettorale, l’interazione con gli attori sociali ed economici e l’assunzione di decisioni che riguardano la vita della comunità.
54. Già nel 1999, il Congresso delle autorità locali e regionali del CdE ha adottato la Risoluzione 85 (1999) e la Raccomandazione 68 (1999) sulla Partecipazione delle donne in politica nelle regioni d’Europa. Nel secondo documento, il Congresso chiedeva agli Stati membri, tra l’altro, di emendare le legislazioni nazionali per rimuovere gli ostacoli che si frappongono all’attuazione di vere pari opportunità per le donne e gli uomini nella politica e di introdurre misure positive per facilitare l’accesso delle donne alle cariche pubbliche e politiche.
55. A distanza di oltre dieci anni, nel 2010, la situazione non è cambiata radicalmente, come il Congresso ha dovuto ricordare, nella Risoluzione 303 (2010) sul Raggiungimento di un’uguaglianza di genere sostenibile nella vita politica locale e regionale, che afferma che “nella vita politica europea locale e regionale, i rappresentanti eletti non rappresentano sempre la diversità presente nell’intera popolazione”. Inoltre, il Congresso invita le autorità locali e regionali, tra l’altro, a incoraggiare le donne a candidarsi alle elezioni, ad assicurare un rinnovo tra coloro che ricoprono cariche politiche, a spingere i rappresentanti eletti a invogliare le donne a presentarsi alle elezioni o a formulare e adottare piani per la promozione dell’uguaglianza, coinvolgendo le organizzazioni femministe.
56. In Italia, una legge del 2012 era tesa a stabilire una rappresentanza più equilibrata tra i generi negli organi elettivi a livello locale e regionale, attraverso la cosiddetta doppia preferenza di genere e l’obbligo di avere almeno un terzo dei candidati alle elezioni locali donne. A livello regionale queste disposizioni spesso non vengono attuate, in quanto è lasciata alla competenza di ciascuna regione “la promozione della parità di accesso di donne e uomini alle cariche elettive, attraverso misure volte a favorire l’accesso di candidati del sesso sottorappresentato”. L’aumento del numero di donne elette nei consigli comunali indica che le misure positive promosse dalla legge sono efficaci e dovrebbero essere applicate anche a livello regionale.
57. Ritengo importante tener conto costantemente della dimensione locale e regionale. Raggiungere l’uguaglianza tra i sessi nella rappresentanza politica è una sfida a lungo termine che richiede unità di azione tra tutte le parti coinvolte. Ciò significa non soltanto che le donne e gli uomini dovrebbero collaborare per raggiungere questo obiettivo, così come i politici di tutte le forze politiche, ma anche che tutti i livelli di rappresentanza politica dovrebbero beneficiare di una maggiore sensibilità rispetto al genere.
8. Misure e attori
8.1 Partiti politici
58. “Contrariamente a quanto comunemente si crede, in generale non è l’elettore bensì il partito politico a decidere chi viene eletto”, secondo quanto afferma l’esperta di questioni di genere Drude Dahlerup.23 E’ possibile individuare tre fasi chiave nel processo di reclutamento dei candidati: auto-candidatura da parte del singolo che esprime il desiderio di presentarsi alle elezioni, selezione da parte dei partiti politici e, in ultimo, elezione da parte degli elettori. Alcune ricerche hanno dimostrato che nella fase finale la scelta degli elettori è influenzata principalmente dai partiti, dalle loro posizioni politiche e da esperienze precedenti, piuttosto che dalla questione se i candidati siano donne o uomini.24 In altre parole, mentre gli elettori decidono le dimensioni di ciascun partito nell’organo elettivo, è per lo più il partito che controlla chi viene effettivamente eletto, innanzi tutto scegliendo i candidati e poi nominandoli in collegi più o meno sicuri (o in posizioni più o meno alte sulla lista). I partiti politici determinano quindi ampiamente la composizione dei parlamenti (e degli organi elettivi a livello locale e regionale) e possono svolgere un ruolo fondamentale nel migliorare la rappresentanza politica femminile. Conseguentemente, le misure adottate per aumentare il numero di donne nei parlamenti dovrebbero, da una parte, incoraggiare un maggior numero di donne ad auto-candidarsi e, dall’altra, spingere i leader dei partiti politici a selezionare più donne come candidate per quei seggi che realisticamente hanno prospettive di vittoria.
59. I partiti politici hanno le loro regole interne e procedure standardizzate per il reclutamento e la selezione dei candidati alle cariche elettive. Tra le strategie efficaci messe in essere dai partiti per reclutare donne si annoverano l’adozione e applicazione di quote di genere specifiche per il partito, obiettivi informali e altri meccanismi e azioni positive a tutti i livelli, anche per gli incarichi all’interno del partito.25
60. Le quote stabilite dai partiti implicano l’impegno del singolo partito a includere una percentuale di donne tra i candidati nominati per un certo incarico politico. Tali quote sono più spesso applicate attraverso gli atti costitutivi, gli statuti e i regolamenti dei partiti. In Europa, queste misure sono state adottate per la prima volta all’inizio degli anni ’70 da alcuni partiti socialisti e socialdemocratici. Nel corso degli anni ‘80 sono iniziate ad apparire in diversi schieramenti in molte regioni del mondo. Oggi, in quasi tutti gli Stati OSCE ci sono dei partiti che utilizzano le quote di genere per selezionare i loro candidati.26
61. In termini di risultati elettorali, come precedentemente osservato, i partiti politici hanno poco da perdere scegliendo di presentare percentuali più elevate di donne candidate e ci sono ottimi vantaggi nell’adottare misure proattive in questo campo. L’Assemblea parlamentare ha sottolineato il ruolo fondamentale che i partiti possono svolgere nella Risoluzione 1898 (2012) sui Partiti politici e la rappresentanza politica delle donne. La risoluzione indica un’ampia gamma di misure che i partiti possono adottare, basate sulle buone prassi indicate dagli Stati membri del Consiglio d’Europa. Le raccomandazioni comprendono l’assunzione di un impegno formale in favore dell’uguaglianza e del mainstreaming di genere nello statuto del partito, l’organizzazione di campagne e attività per attrarre iscrizioni al partito da parte delle donne, creazione di strutture solo femminili e stanziamento di fondi adeguati per finanziarle, nonché misure per assicurare che le strutture di partito selezionino candidati alle elezioni pienamente rappresentativi della società, con una buona presenza proporzionale femminile. Nella risoluzione si raccomanda altresì di assicurare la massima trasparenza nella procedura di selezione dei candidati e di introdurre una quota minima del 40% del sesso sotto-rappresentato negli organi decisionali esecutivi dei partiti a tutti i livelli. Un’altra serie di misure raccomandate riguarda programmi di formazione e affiancamento per accrescere la capacità di assumere posizioni politiche di responsabilità, formazione sull’uso dei media e concessione di adeguati tempi mediatici durante le campagne.
62. Le quote dei partiti fissano generalmente un obiettivo compreso tra il 25% e il 50% di candidate donne. Disciplinano la composizione delle liste dei partiti nei paesi dotati di sistemi elettorali proporzionali e sono rivolte a insiemi di collegi uninominali nei paesi con sistemi elettorali maggioritari. Le quote di partito hanno un impatto sul numero di eletti quando:
- molti partiti, soprattutto grandi, adottano queste politiche;
- le quote adottate impongono una proporzione relativamente elevata di donne nominate candidate e contengono disposizioni per il piazzamento delle candidate sulle liste dei partiti nel sistema proporzionale;
- le quote sono elaborate in maniera da collegarle a prassi culturali e tradizioni ben comprese e ampiamente accettate;
- i partiti sono dotati di strutture organizzativo-burocratiche e procedure di nomina formali, in modo che le norme siano attuate da organi interni al partito. Quando le procedure di nomina di un partito sono stabilite in maniera meno formale, per esempio nei partiti clientelistici in cui i leader scelgono personalmente i candidati tra una rosa di fedelissimi, difficilmente dei meccanismi di attuazione riusciranno a garantire l’inclusione delle donne.27
63. Le quote di partito sono particolarmente efficaci in Svezia, dove le donne hanno mobilitato i partiti politici dall’interno e dall’esterno sin dal 1920 per promuovere la selezione di candidate e dove le riforme socio-economiche hanno modificato significativamente fattori strutturali e culturali, quali l’istruzione, la partecipazione della forza lavoro, la cura dei figli e i congedi parentali.
64. Quando le quote di genere sono particolarmente controverse, come nel caso di alcuni partiti conservatori, ma anche in diversi contesti nazionali, i partiti politici posso rifiutare le quote formali ma stabilire degli obiettivi informali sulla selezione di candidate, ovvero le "soft quotas". Le forme principali di questo tipo di quote "soft" sono obiettivi informali, raccomandazioni e quote per gli organi interni che influenzeranno indirettamente il numero di donne che potrebbero presentarsi alle elezioni.
65. Come menzionato precedentemente, a giugno 2015, la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, (Commissione di Venezia), adottato una “Relazione sul metodo di nomina dei candidati all’interno dei partiti politici”. Lo studio è basato sulle risposte, fornite da 27 paesi e da diversi partiti politici, ad un questionario che comprende due gruppi di domande, nonché sulle norme esistenti in altri 23 Stati. Le informazioni raccolte riguardano la rappresentanza delle donne, dei giovani, delle minoranze e dei gruppi vulnerabili. Mi concentrerò sugli aspetti pertinenti alla presente relazione.
66. La relazione analizza i rapporti esistenti tra la libertà dei partiti di regolare autonomamente il loro funzionamento, compresa la scelta dei candidati, e dall’altra parte l’ambizione che lo Stato può avere a promuovere valori democratici anche disciplinando le attività dei partiti politici.
67. La Commissione di Venezia afferma con chiarezza che l’adozione di provvedimenti giuridici per promuovere il rispetto di principi democratici nella selezione dei candidati è conforme alle norme internazionali in materia di diritti umani e alle raccomandazioni della stessa Commissione. D’altra parte, l’interferenza dello Stato può mettere a repentaglio il pluralismo, in particolare nei paesi di recente transizione verso la democrazia. Spetta quindi a ogni paese scegliere tra un approccio liberale, che favorisce la libertà dei partiti e l’assenza di regolamentazioni dei loro affari interni o, al contrario, l’approccio teso a rafforzare per legge la democrazia interna nella selezione di candidati.
La relazione raccomanda anche che i criteri imposti ai partiti politici nella scelta dei candidati siano:
coerenti con il sistema elettorale;
sottoposti ad effettiva supervisione da parte di organi indipendenti, come i tribunali o le commissione elettorali;
proporzionali, ovvero meno gravosi possibile per la libertà dei partiti.
68. Nell’audizione del 10 settembre 2015 e nei nostri successivi scambi, Alanis Figueroa ha fornito informazioni sostanziali sul ruolo cruciale svolto dagli organi indipendenti nel monitorare l’attuazione di queste regole. In Messico, la Corte elettorale federale ha un mandato molto ampio, che comprende i processi per la protezione dei diritti politici dei cittadini, in particolare il diritto di voto attivo e passivo, il diritto di riunirsi e il diritto di associarsi a un partito. La dottoressa Alanis ha spiegato che i partiti politici hanno iniziato ad attenersi alle norme sulla nomina dei candidati proprio grazie alle decisioni della Corte elettorale.
69. La relazione della Commissione di Venezia è il risultato di lunghe ricerche svolte in vari paesi e della consultazione di molti esperti nazionali, insieme ad analisi e discussioni approfondite all’interno della Commissione. Non posso che aderire alle conclusioni di questa relazione e terrò conto delle sue raccomandazioni nella formulazione del progetto di risoluzione da sottoporre alla nostra Assemblea.
8.2. Organizzazioni internazionali, ONG, organi per le pari opportunità, gruppi femminili, reti della società civile, sindacati e altri parti coinvolte
70. Oltre che ai partiti politici, una serie di altre organizzazioni e organi possono adottare politiche in materia. Le autorità pubbliche possono promuovere riforme legislative volte a garantire alle donne e agli uomini pari diritti, in particolare quelli politici. Come precedentemente indicato, anche i parlamenti possono emendare la legislazione elettorale, per esempio introducendo quote riservate alle donne nelle liste generali, liste separate per le donne o liste “a cerniera” che alternano candidate maschi e femmine, o introdurre una rappresentanza proporzionale con collegi plurinominali, che sembra favorire le pari opportunità dei candidati.28 Possono anche realizzare una revisione dei loro regolamenti e procedure interne, compresi anche i meccanismi e le condizioni di lavoro, le norme per il reclutamento delle funzioni apicali, le ore di seduta e la fornitura di asili.
71. Anche altri attori svolgono la loro parte nel promuovere la rappresentanza femminile in politica, tra cui le organizzazioni internazionali, le ONG, le commissioni e le agenzie per le pari opportunità, i gruppi femministi, le reti della società civile e i sindacati. Attraverso le loro strategie per la parità e i programmi di formazione possono assumere un ruolo importante, anche portando avanti campagne informative e di sensibilizzazione per incoraggiare le donne a presentarsi alle elezioni e gestendo programmi di consolidamento delle capacità per sostenere le donne in questo processo.
72. Questi attori possono contribuire a sviluppare le capacità, l’esperienza, la conoscenza e le risorse delle donne che si candidano a posti elettivi e di quelle che li occupano. Vengono elaborate una serie di iniziative per rafforzare le capacità e le abilità delle donne attive in politica e per promuovere la rappresentanza femminile e la partecipazione alla vita politica. Queste iniziative sono catalogabili secondo tre assi distinti e sovrapposti: iniziative per le pari opportunità (formazione delle candidate, iniziative per il reclutamento e reti informative), iniziative per combattere gli stereotipi e iniziative di sensibilizzazione (campagne mediatiche e educazione dei cittadini).29
73. Le organizzazioni internazionali, quali l’ONU, l’OSCE, l’UE e la UIP, insieme naturalmente al CdE, non adottano direttamente politiche in materia, se non quelle per il loro funzionamento interno. Tuttavia, possono indirizzare ai loro membri testi non vincolanti (risoluzioni, raccomandazioni, documenti d’indirizzo), come per esempio la Decisione del Consiglio Ministeriale dell’OSCE 7/2009 sulla partecipazione delle donne alla vita politica e pubblica, la Risoluzione 66/130 del 2011 dell’Assemblea Generale dell’ONU sulle donne e la partecipazione politica e la serie di testi adottati dall’Assemblea Parlamentare del CdE, il più recente dei quali è la succitata Risoluzione 1898 (2012).
74. Il raggiungimento e il mantenimento di una migliore rappresentanza femminile in politica presuppone che le donne interessate possiedano o acquisiscano rapidamente capacità adeguate. Reti di conoscenza opportunamente finanziate, programmi di affiancamento e di formazione sono tutti strumenti utili per rafforzare le capacità e le risorse delle candidate. E’ importante che i partiti politici, i media e le ONG siano attivamente coinvolti in queste iniziative.
8.3 I mezzi di comunicazione
75. Nel 1995, la piattaforma di Pechino fissò l'obiettivo strategico della promozione di un'immagine equilibrata e non stereotipata delle donne nei mezzi di comunicazione. Da allora, le organizzazioni internazionali hanno indirizzato un gran numero di risoluzioni e raccomandazioni ai loro Stati membri, ma l’impatto è stato scarso.
76. Le donne sono meno rappresentate nei media rispetto agli uomini e hanno poco spazio nelle notizie e nelle trasmissioni d’informazione politica. Le donne in politica sono ancora menzionate in rapporto al loro modo di vestire o al pettegolezzo e alla vita privata, piuttosto che per la loro attività politica e le loro realizzazioni. Nei media, le donne sono ancora presentate sotto i tradizionali profili dell’educazione, degli affari sociali e della violenza o delle molestie di genere. In Italia, le donne in politica appaiono solo nel 20% del tempo televisivo dedicato alla politica. Ciò vale in particolare per le campagne elettorali.
77. I media raffigurano spesso le donne in politica in modo negativo e stereotipato, con una tendenza a sminuirle anziché concentrarsi sulle loro conquiste politiche. Nelle risposte al questionario CERDP, alla domanda se vi sia uno spazio multimediale riservato alle donne in politica è stata data risposta negativa da praticamente il 100% delle 34 partecipanti. I giornali descrivono spesso i disaccordi tra donne parlamentari come "accapigliamenti donneschi", e le donne che discutono questioni politiche in rete sono subissate da valanghe d’insulti sessisti.30
9. Ostacoli alla partecipazione politica delle donne e misure di accompagnamento
78. Le misure sin qui illustrate mostrano che la promozione della rappresentanza femminile è un processo a più fattori, che fa appello a svariate strategie per accrescere la consapevolezza della necessità di un equilibrio di genere. Al di là dell’eventuale riluttanza a porre in atto misure come le quote di genere a livello legislativo o di partito, è importante tener conto di altre barriere che impediscono o rallentano i progressi in materia di maggior rappresentanza politica delle donne.
79. Non basta, ad esempio, integrare le questioni della parità di genere nelle campagne se le donne non riescono a far sentire la loro voce in modo efficace una volta assunto un incarico elettivo. Gli organi legislativi si strutturano attorno ad una serie di norme standardizzate, procedure operative e assetti istituzionali che possono generare ostacoli all’inclusione paritaria delle donne in tutte le attività parlamentari, i processi decisionali e le funzioni apicali. Durante la discussione nella nostra Commissione, un gran numero di membri ha citato gli orari di lavoro parlamentari inadatti, le esigenze di mobilità (la necessità di essere presenti nella capitale del paese durante le sessioni parlamentari) e la disponibilità di servizi per l’infanzia come questioni decisive da risolvere in questo campo.
80. La ricerca intitolata Gender Equality in Elected Office: a Six-Step Action Plan [La parità di genere nelle cariche elettive: un piano d'azione in sei fasi], commissionata dall’OSCE, cui ho già accennato, dimostra che nello sviluppo di un parlamento più attento al genere intervengono due dimensioni. La prima riguarda la capacità dei parlamenti di integrare il genere nel proprio lavoro politico, nelle priorità legislative e nelle discussioni evidenziando la dimensione di genere di tutte le politiche pubbliche. La seconda attiene alle condizioni del lavoro parlamentare e alle culture di conduzione dell’attività (con questioni che possono includere le sedute parlamentari notturne e la mancanza di strutture per l'infanzia).
81. Per agevolare la partecipazione delle donne, gli organi parlamentari dovrebbero rivedere le loro procedure interne per far sì che strutture e condizioni di lavoro siano attente al genere31, e così pure vi siano equilibrio di genere nella copertura delle posizioni apicali in seno al parlamento e parità di accesso alle iniziative di sviluppo professionale, ai programmi d’inserimento e alla formazione.
82. Un'altra barriera alla partecipazione politica femminile che occorre superare, come ho già sottolineato, è il modo in cui sono rappresentate le donne nei media e in rete. Le ricerche sulla presenza e la rappresentazione nei media delle donne che fanno politica mostra l’importanza delle attività di formazione volte a migliorare la capacità delle donne di gestire i media e a rendere più efficace la loro presenza. Allo stesso tempo, mettono in evidenza la necessità che i giornalisti trasmettano un'immagine positiva delle donne e ne accrescano la visibilità, specie per quanto riguarda le donne esperte in campi determinati.
83. Il finanziamento delle campagne elettorali e delle primarie di partito è una delle maggiori sfide che le donne candidate debbano affrontare, sia nelle democrazie in divenire che in quelle più consolidate. Decidere di scendere in lizza, ottenere l’investitura del partito e portare avanti una campagna elettorale comporta dei costi e la mancanza di risorse economiche è uno degli ostacoli più grandi e una barriera in particolare per le donne, rispetto agli uomini. Le donne, infatti, hanno un minore accesso alle risorse finanziarie e a potenti reti di finanziamento e le controllano meno. L'esperienza ha dimostrato che un certo numero di queste sfide potrebbe essere superato attuando strategie globali volte a rendere più autonome le donne candidate.32
84. Per quanto riguarda il finanziamento pubblico dei partiti politici, in qualche caso, come mostrano le risposte al questionario del CERDP, i fondi sono erogati prevedendo una "clausola di genere": in Bosnia e Erzegovina, per esempio, il 10% del totale dei finanziamenti pubblici è attribuito in proporzione al numero dei seggi assegnati al sesso meno rappresentato; in Croazia, l'importo assegnato a ogni deputato eletto è maggiorato di un bonus del 10% per ogni deputato appartenente al genere sottorappresentato; in Georgia, un partito otterrà un ulteriore 30% se nelle sue liste figura almeno un 30% di donne. In Italia, la legge del 2014 che abolisce il finanziamento pubblico dei partiti
Ultimo aggiornamento: 16 Marzo, 11:02
© RIPRODUZIONE RISERVATA Così Michele Nicoletti, Presidente della delegazione parlamentare italiana presso il Consiglio d'Europa a proposito del convegno “Democrazia paritaria e sistemi elettorali” in programma domani alle ore 14:00 presso la Sala Mappamondo di Palazzo Montecitorio. Parteciperanno inoltre Elena Centemero, Presidente della Commissione uguaglianza e non discriminazione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa; Andrea Mazziotti di Celso, Presidente della I Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati; Ajla Van Heel, Gender Advisor dell'OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights; Marilisa D’Amico, professoressa ordinaria di Diritto costituzionale presso l’Università statale di Milano; Alessandro Chiaramonte, professore ordinario di Sistema Politico Italiano presso l’Università di Firenze.
L’iniziativa nasce dalla volontà di promuovere una riflessione, sia in chiave nazionale che europea ed internazionale, sul ruolo dei sistemi elettorali nel favorire la partecipazione e la rappresentanza femminile in politica. Riflessione particolarmente importante e rilevante anche ai fini della discussione sulla legge elettorale.
Di seguito, l'anticipazione della relazione di Elena Centemero, a nome della Commissione per le pari opportunità e la non discriminazione.
1. Per quanto ben più di metà della popolazione europea sia costituito da donne,1 e nonostante gli obblighi giuridici e gli impegni politici assunti dagli Stati membri del Consiglio d’Europa e dai loro governanti, le istituzioni che formano i nostri sistemi politici hanno a lungo avuto una composizione predominantemente maschile. Come afferma la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) nelle sue Linee direttrici sulla regolamentazione dei partiti politici, “lo scarso numero di donne in politica rimane una criticità che mina il completo funzionamento del processo democratico”. 2 Non posso che condividere quest’affermazione. In effetti, l’attuale livello di rappresentanza politica femminile è in contrasto con il principio della parità di genere che dovrebbe essere uno dei pilastri delle nostre democrazie. La democrazia rappresentativa, nonostante le sue lacune, è il sistema più equo ed efficiente per governare società complesse. Tuttavia, se la parte maggiore della popolazione non è adeguatamente rappresentata, è lecito chiedersi se il sistema possa essere considerato rappresentativo, o addirittura democratico.
2. Per cambiare questa situazione occorre che degli uomini che detengono il potere, e che probabilmente l’hanno detenuto molto a lungo, lo abbandonino. Tale risultato spesso non potrà essere ottenuto semplicemente chiedendolo, ma potrà esigere o misure proattive, come l’introduzione di obblighi giuridici, o drastici cambiamenti nell’approccio della società a queste problematiche, o entrambi.3
3. Come osserva una recente relazione, “All’attuale ritmo dei progressi, una bambina nata oggi andrà in pensione prima d’avere una minima possibilità di rappresentanza paritaria nel Parlamento del suo paese ”.4 Eppure le donne hanno il diritto di essere coinvolte, e gli Stati hanno il dovere di coinvolgerle, nei processi decisionali della politica. Non vi è alcuna ragione plausibile per cui la politica debba essere trattata diversamente da ogni altro campo della vita per quanto attiene all’obiettivo del raggiungimento della parità di genere; anzi, la mancanza di rappresentanza femminile in politica compromette la stessa legittimità democratica degli organi in questione.
4. L’Assemblea parlamentare si è ripetutamente pronunciata a favore di misure tese ad affrontare la sottorappresentazione delle donne nelle istituzioni democratiche.5 Negli ultimi decenni, inoltre, un’ampia gamma di misure è stata introdotta, in Europa e altrove, per favorire la rappresentanza femminile in politica. Sono stati realizzati studi sull’odierna situazione della rappresentanza politica femminile ed esiste tutta una serie di fonti d’informazione al riguardo. Tali studi sono essenziali per comprendere la situazione odierna come pure i meccanismi che l’hanno creata.
5. Scarsa attenzione, però, sembra esser stata prestata sinora alla valutazione dell’impatto delle misure già adottate per migliorare la rappresentanza politica delle donne. Occorre anche verificare se le misure già prese, e che hanno avuto un impatto positivo a breve termine, stiano avendo effetti duraturi. È per questo motivo che, prima di raccomandare provvedimenti e politiche nuove, ritengo necessario analizzare le misure sin qui introdotte e valutarne l’impatto. È importante anche comprendere i contesti specifici in cui le varie misure possono avere la maggiore efficacia. Lo scopo ultimo della presente relazione è di individuare le strategie di successo, descriverne il funzionamento e raccomandarne l’adozione nelle situazioni in cui è probabile che esse riescano a dare risultati positivi.
2. Metodologia
6. Nella presente relazione analizzerò sia l’attuale livello di rappresentanza politica delle donne in Europa, sia l’impatto delle misure sin qui introdotte per promuovere la loro partecipazione. In questa fase, intendo soffermarmi innanzitutto sulla rappresentanza femminile negli organi elettivi, e specialmente nei parlamenti nazionali.
7. Nell’ambito del presente studio, intendo sia evidenziare i successi conseguiti nei singoli Stati membri del Consiglio d’Europa, sia individuare gli ostacoli alla partecipazione delle donne alla vita politica. È importante anche tener conto, ove possibile, di studi comparativi che possono chiarire i motivi per cui prassi diverse possono essere più o meno efficaci in contesti politici diversi. Nell’ambito del Consiglio d’Europa, ad esempio, la Commissione di Venezia ha recentemente adottato una “Relazione sul metodo di nomina dei candidati all’interno dei partiti politici”, in cui si analizzano i criteri, tra cui il genere, applicati dai partiti politici nella selezione dei candidati. La dott.a Maria del Carmen Alanís Figueroa, una tra i relatori di tale documento, ha partecipato, il 10 settembre 2015, a un’audizione con la nostra Commissione che ha rappresentato un’ottima occasione per discutere i vari risvolti dell’argomento.
8. Ritengo sia importante integrare questo lavoro con apporti diretti di esperti e oratori invitati a parlare in audizione davanti alla nostra Commissione. Ad esempio ho ritenuto pertinente che la Commissione fosse informata riguardo all’esperienza della Rete parlamentare femminile transpartitica e informale creata in Serbia nel 2013, che l’On. Obradović ha illustrato durante la riunione della Sottocommissione sulla parità di genere del 25 giugno 2014 a Strasburgo. È stato utile anche ricevere dati sulla rappresentanza politica femminile in Francia, attraverso la presentazione di Réjane Sénac, presidente della Commissione per la parità nella politica, nell’amministrazione e nella vita economica e sociale del Consiglio superiore par la parità donne-uomini (Francia), in occasione della riunione che la Commissione ha tenuto il 20 marzo 2015 a Parigi. Alla riunione del 10 settembre 2015, oltre alla dott.a Alanís Figueroa della Commissione di Venezia, la dott.a Zeina Hilal dell’Unione interparlamentare ha fornito alla Commissione interessanti informazioni sulle tendenze in materia di rappresentanza politica delle donne. Il valore aggiunto delle presentazioni di entrambe le esperte è consistito nel fatto che il loro ambito geografico non fosse limitato all’Europa. Laddove i testi dell’Assemblea sono perlopiù dedicati agli Stati membri del Consiglio d’Europa, è spesso utile far tesoro degli insegnamenti raccolti in altre parti del mondo, quali l’America latina e l’Africa. Un valido apporto mi è stato offerto anche dalla prof.sa Marilisa D’Amico, docente di diritto costituzionale all’Università di Milano, specialista della democrazia paritaria rispetto al genere e coordinatrice del corso su “Donne, politica e istituzioni” presso la suddetta Università. Ho inoltre ricevuto preziose indicazioni dall’On. Maria Elena Boschi, Ministra italiana per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento.
9. Ho inoltre fatto tesoro dell’aiuto del Centro europeo per la ricerca e la documentazione parlamentare (CERDP) e diffuso un questionario per raccogliere dati sulla rappresentanza politica femminile in tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa e altrove. Trentaquattro servizi studi di parlamenti facenti parte del CERDP, appartenenti a trentadue Stati membri del Consiglio d’Europa nonché agli osservatori Canada e Israele, hanno risposto al questionario. I dati raccolti attraverso di esso suffragano, in particolare, le mie conclusioni in materia di “misure d’accompagnamento” (adottate in aggiunta alle misure positive, per potenziarne l’impatto e garantirne la durata nel tempo).
10. Ho inoltre preso parte alla missione di osservazione elettorale dell’Assemblea parlamentare in Turchia, svoltasi il 1° novembre 2015. In questa relazione espongo le mie considerazioni sulle elezioni turche sotto lo specifico profilo della rappresentanza politica femminile. Infine, il 10 e 11 novembre 2015 ho effettuato una missione conoscitiva in Svezia, paese che ho scelto in considerazione dei brillanti risultati che vanta in materia di parità di genere. La Svezia è al primo posto nell’ultimo indice della parità di genere nell’UE calcolato dall’EIGE, l’Istituto europeo per la parità di genere dell’UE, con un punteggio di 74.3 (la media UE è pari al 54%), e la rappresentanza politica contribuisce al raggiungimento di questo primato. Nel preparare la presente relazione ho tenuto conto delle preziose informazioni offerte dai partecipanti alla terza Conferenza internazionale del Processo Nord-Sud per l’autonomizzazione delle donne su “La partecipazione delle donne alla vita politica nei paesi del Mediterraneo meridionale e orientale: sfide e opportunità”, svoltasi a Rabat, in Marocco, il 17 e 18 giugno 2014. Questa conferenza, organizzata congiuntamente dal Centro Nord-Sud del Consiglio d’Europa e dal Ministero degli Affari esteri e della cooperazione del Marocco, di concerto con l’Assemblea parlamentare e la Divisione per la parità di genere del Consiglio d’Europa, ha trattato segnatamente il tema della democrazia paritaria rispetto al genere in Algeria, Egitto, Libano, Libia e Marocco.
11. Considero parte della preparazione della presente relazione la mia partecipazione alla Conferenza regionale sulla parità di genere nei processi elettorali, organizzata dalla Commissione di Venezia in cooperazione con la commissione elettorale centrale della Georgia e tenutasi a Tbilisi il 25 e 26 novembre 2015. Non soltanto ho condiviso con gli altri partecipanti alcune delle informazioni e delle raccomandazioni contenute in questa relazione, ma durante la conferenza ho anche avuto occasioni di proficuo confronto, come con l’On. Khatuna Totladze, Viceministra degli Esteri della Georgia, e con una serie di esperti di organizzazioni intergovernative, tutte riportate in queste pagine.
12. Vorrei infine ringraziare i colleghi della Commissione per le pari opportunità e la non discriminazione per il contributo dato alla preparazione della presente relazione con le loro idee, che non ho esitato a fare mie. Nella nostra Commissione, il tema di una maggiore rappresentanza politica femminile gode di un sostegno assolutamente trasversale. Spero che ciò si verificherà sempre più spesso anche nei parlamenti nazionali.
3. Fatti e cifre
13. Il risultato delle ultime elezioni per il Parlamento europeo illustra sia i progressi complessivamente raggiunti, sia il fatto che gli stessi non dovrebbero essere dati per scontati. Nel 1979, la percentuale di donne elette era pari al 16%. Da allora, la percentuale complessiva dei seggi occupati da donne al Parlamento europeo è cresciuta a ogni elezione.6 Dalle precedenti elezioni del 2009 alle ultime del 2014, la percentuale di donne elette è così salita dal 35,05% al 36,88%. Tale crescita globale nasconde però notevoli variazioni fra singoli paesi: la percentuale di donne europarlamentari in Irlanda e Lituania, ad esempio, che in entrambi i casi era pari al 25% nel 2009 (tre europarlamentari su 12), è salita al 55% nel 2014 nel caso dell’Irlanda (sei europarlamentari su 11), ma è calata al 9% (un europarlamentare su 11) in Lituania.7
14. A livello nazionale, soltanto in quattro parlamenti nazionali dei 47 Stati membri del Consiglio d’Europa la percentuale femminile supera il 40%.8 Alle elezioni del dicembre 2015, una percentuale record di donne è stata eletta alla camera bassa del parlamento spagnolo (dal 35% si è passati al 39%). Solo tredici parlamenti in totale (compresi i quattro precitati) sono formati per un terzo o più da donne,9 e soltanto in altri sette parlamenti nazionali si riscontra una quota femminile oscillante fra un quarto e un terzo del totale10. In altri termini, nei restanti 27 Stati membri del Consiglio d’Europa su 47, la percentuale di donne nella camera bassa del parlamento o nel parlamento unicamerale è inferiore al 25%.11 Nel mio paese, l’Italia, le parlamentari costituiscono il 31% della Camera dei deputati (la camera bassa del Parlamento) a partire dalle elezioni del 2013, e il 28% al Senato, con un incremento dovuto principalmente alla scelta dei candidati da parte dei partiti politici. Vi sono stati alcuni progressi di buon auspicio in fondo alla classifica, nel senso che attualmente nessuno Stato membro del Consiglio d’Europa ha meno del 10% di donne nel proprio parlamento nazionale,12 dato da raffrontare con i cinque Stati membri del 2005 e i tre del 2008.13 Nel complesso, tuttavia, è evidente che in materia di rappresentanza politica delle donne nei parlamenti nazionali sussiste un notevole margine di miglioramento.
15. Questi dati evidenziano che la parità di genere e la partecipazione politica delle donne dipendono da una varietà di fattori e dal diverso contesto politico, economico, sociale e culturale di ciascun paese. Le donne, ad esempio, hanno ottenuto il diritto più basilare in questo campo, vale a dire il diritto di voto, durante il secolo scorso, ma per la prima volta nel 1906 in Finlandia e assai dopo, nel 1971, in Svizzera.
16. Tra i fattori politici che determinano la partecipazione delle donne alla vita pubblica, senz’altro figurano il sistema elettorale, i partiti politici e i loro statuti, i criteri di selezione dei candidati, le misure positive come le quote, tanto legali che volontarie, le normative giuridiche, l’azione delle ONG e delle associazioni. Il fattore dalla portata maggiore è la consacrazione del principio della parità di genere nella costituzione, che si traduce poi nella legislazione e nell’azione dei governi e delle istituzioni.
17. Tra i fattori sociali che hanno un’incidenza si annoverano il sistema previdenziale, i sistemi di congedo parentale, la condivisione dei compiti di assistenza e domestici, le misure volte a equilibrare vita lavorativa e vita familiare e i sistemi pensionistici.
18. Tra i fattori economici, hanno un peso particolare il divario salariale di genere e l’accesso a professioni e carriere, oltre al finanziamento delle piccole imprese.
19. Sono i fattori culturali a determinare l’effettiva possibilità delle donne di partecipare sia alla vita politica che allo sviluppo economico e sociale di un paese. L’istruzione e la formazione sono decisive, poiché costituiscono la precondizione per acquisire le competenze necessarie e abbattere gli stereotipi che ancora impediscono il raggiungimento di una piena e reale parità. Tali stereotipi sono spesso legati a una visione delle donne quali parte dell’ambito domestico e con un mero ruolo genitoriale.
20. Per le donne attive in politica, l’accesso ai mezzi di comunicazione, alla rappresentanza e agli spazi mediatici assegnati durante le campagne elettorali sono temi cruciali, al pari della disponibilità di fondi per la campagna.
21. Il lavoro di ampio respiro che ho realizzato preparando la presente relazione porta a concludere che gli elementi sin qui citati non vanno considerati separatamente, essendo in effetti strettamente interconnessi, e interagendo diversamente nel contesto socioculturale di ciascun paese. L’approccio corretto da adottare per conseguire la piena parità di genere nella vita politica è, dunque un approccio globale e onnicomprensivo, comprendente misure di carattere quantitativo e qualitativo.
4. Costituzioni e diritti costituzionali
22. Progressi nella partecipazione delle donne alla vita politica sono stati raggiunti quando i legislatori hanno introdotto misure che hanno aiutato ad affrontare il tema della bassa presenza delle donne nei corpi elettivi, in particolare attraverso riforme che hanno introdotto uguali diritti costituzionali come il diritto di voto e di essere elette, diritto di accesso ai pubblici uffici e ulteriori fondamentali diritti e libertà, come il diritto di proprietà, di successione ed eredità, la libertà di matrimonio, la cittadinanza e altro. Tali diritti costituzionali sono finalizzati a rimuovere le discriminazioni basate sul sesso e ogni altra discriminazione che di fatto limiti l'uguale cittadinanza.
23. La previsione nelle diverse Costituzioni di diritti politici e civili per le donne apre la strada all'uguaglianza di genere e a un’uguale cittadinanza ed è il fondamento per azioni più specifiche per la parità.
24. La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, adottata nel 1948, si riferisce agli “uguali diritti di uomini e donne”. Il concetto di uguaglianza tra donne e uomini è stato poi ampliato attraverso la Convenzione per l’Eliminazione di tutte le discriminazioni nei confronti delle donne (CEDAW), che conta 189 stati membri delle Nazioni Unite come Stati Parte. Tutte le Costituzioni o le leggi fondamentali degli Stati membri dell’OCSE prevedono piena cittadinanza e uguaglianza per le donne, insieme a pieni diritti elettorali. Tuttavia, vale la pena rilevare che molte delle riforme che hanno condotto all’uguaglianza formale sono recenti: il diritto di voto è stato concesso alle donne solo nel 1971 in Svizzera, nel 1976 (abolizione di tutte le altre restrizioni) in Portogallo, nel 1994 nella Repubblica di Moldova.
5. Sistemi elettorali
25. Il sistema elettorale prescelto, all’interno di un Paese, avrà un impatto diretto sulla partecipazione politica delle donne. Il sistema elettorale rappresenta il modo in cui i voti si traducono in seggi e si può classificare in tre famiglie principali, a seconda della formula di distribuzione dei seggi: pluralità/maggioranza, sistema proporzionale e misto e infine una quarta famiglia con sistemi elettorali che non si adattano perfettamente alle tre famiglie principali. Anche se le quote non si applicano, i vari sistemi elettorali funzioneranno in sé in modo differente per ciò che concerne la presenza femminile.14
26. Pur non volendo esaminare in dettaglio l’impatto degli stessi sistemi elettorali sulla parità nella rappresentanza politica, è assodato che i sistemi interamente basati sulla rappresentanza proporzionale o che includono un elemento di rappresentanza proporzionale sembrano essere più efficaci nel promuovere l’elezione di candidate rispetto ai sistemi “a rappresentanza maggioritaria/a maggioranza relativa” basati interamente sui collegi uninominali.15
27. Tuttavia, per capire i meccanismi in gioco, è importante scomporli in tutte le loro parti e guardare i tre elementi principali che li compongono: dimensioni del collegio e del partito, formula (sistema a rappresentanza maggioritaria/maggioranza relativa o sistema proporzionale) e tipo di voto.
28. Per quanto riguarda la presenza delle donne in parlamento, un fattore fondamentale è stabilire se il sistema elettorale ha collegi uninominali, nei quali è eletto un solo parlamentare, o collegi plurinominali, nei quali sono eletti più parlamentari. Nei collegi uninominali, ciascun partito può nominare soltanto una persona e risulterà eletto solo il candidato che avrà ricevuto la maggioranza semplice o assoluta dei voti (a seconda del sistema). La sfida per potenziali candidate è, in primo luogo, essere nominate dal proprio partito (vedi oltre, sezione 8.1) e, in secondo luogo, essere elette. Il che potrebbe risultare difficile. La nomina delle donne è spesso impedita dalle aspirazioni dei potenti colleghi maschi dello stesso partito e dalle loro “reti di amici”. Nei collegi uninominali di solito è meno frequente vedere la nomina e poi l’elezione di una donna rispetto ai collegi plurinominali.
29. Come spiegato da Michael Krennerich, autorevole ricercatore dell’Università di Erlangen, Norimberga, recenti ricerche empiriche suggeriscono che non sono tanto le dimensioni del collegio che contano, quanto le “dimensioni del partito”. Solo se un partito prevede di conquistare diversi seggi in un collegio, allora entra in gioco una lista dei candidati. Ovviamente, le dimensioni del collegio e quelle del partito sono correlate. Nei collegi medi o grandi, i partiti più forti possono prevedere di guadagnare diversi seggi ed elaborano quindi strategie per la preparazione della lista dei candidati. Eventuali dimensioni ragguardevoli di un collegio e di un partito da sole non bastano a garantire alti livelli di rappresentanza femminile, ma almeno consentono l’efficace applicazione di strategie per le liste dei candidati, qualora vi sia la volontà politica.16
30. La struttura del voto definisce le modalità con le quali gli elettori possono esprimere la loro scelta. I sistemi elettorali possono basarsi sui candidati o sui partiti. È più facile applicare le quote nei sistemi elettorali basati sui partiti.
31. Solo nei Paesi nei quali esistono quote di genere ben strutturate, con regole rigide sulla posizione dei candidati nelle liste, le differenze tra le dimensioni dei collegi e quelle dei partiti non sono necessariamente significative, nella misura in cui i partiti riescono a conquistare diversi seggi.
32. L’effetto delle dimensioni del partito è tale per cui le donne sono teoricamente aiutate dalla combinazione tra le dimensioni ragguardevoli del collegio elettorale e le soglie legali alte. Secondo le dinamiche delle liste di candidati, la combinazione tra rappresentanza proporzionale nei collegi grandi o addirittura collegi nazionali e soglie legali sembra andare a vantaggio della nomina e rappresentanza delle donne.
33. Tuttavia, i sistemi elettorali di ciascun Paese sono concepiti sulla base di una serie di obiettivi confliggenti, che includono di solito la necessità di garantire una corretta rappresentanza dei partiti politici, evitare l’eccessiva frammentazione dei partiti per prevenire livelli controproducenti di instabilità politica, consentire agli elettori di votare per specifici candidati e garantire che il sistema elettorale sia sufficientemente chiaro agli elettori e non eccessivamente costoso per le autorità pubbliche. Nessun sistema è in grado di conciliare alla perfezione tutti questi obiettivi, e quindi vari Stati fanno scelte diverse in base agli obiettivi che ritengono più importanti nel loro specifico contesto socio-culturale e politico.17
34. Tra i fattori istituzionali che entrano in gioco in politica, non solo il sistema elettorale come descritto sopra ma anche le quote di genere possono influenzare fortemente la presenza delle donne in parlamento e anche i partiti politici svolgono un ruolo chiave nel decidere coloro che – e, importante per noi, quante donne – possono essere eletti in parlamento. Questi ultimi elementi saranno analizzati qui di seguito.
6. I sistemi di quote
35. Le quote elettorali sono il primo tipo di misure positive che vengono adottate per incrementare la presenza delle donne in politica e una forma di azione affermativa per aiutarle a superare gli ostacoli che impediscono loro di entrare in politica nello stesso modo dei loro colleghi maschi. Il Quota Project, un database globale online sui sistemi di quote che nasce dallo sforzo congiunto di International IDEA, Unione Interparlamentare e Università di Stoccolma, sottolinea che l’uso delle quote elettorali per le donne è molto più diffuso di quanto si ritenga comunemente ed è in aumento il numero di Paesi che stanno introducendo vari tipi di quote di genere. Al momento, circa la metà dei Paesi del mondo prevede quote elettorali per le elezioni politiche.
36. Esistono vari tipi di quote: la distinzione principale riguarda le quote volontarie di partito da un lato e le quote costituzionali e legislative dall’altro. Le quote legislative sono previste dalle leggi elettorali, dalle leggi sui partiti politici o da analoghe leggi di ciascun Paese e quindi sono vincolanti per tutti i soggetti politici. Il mancato rispetto delle quote legislative o costituzionali può produrre sanzioni, che variano dall’esclusione dei candidati all’imposizione di multe fino all’esclusione dell’intero partito. Le quote volontarie di partito sono stabilite dai partiti stessi per garantire la nomina di un certo numero o di una certa proporzione di donne. Non sono giuridicamente vincolanti e quindi non sono previste sanzioni in caso di una loro mancata applicazione.
37. Le quote si possono applicare durante il processo di nomina o possono essere basate sui risultati. Se applicate durante il processo di nomina, hanno l’obiettivo di aiutare le donne a comparire nella lista dei candidati di un partito o in un collegio elettorale. Le regole possono avere diversi gradi di rigidità e prevedono una specifica graduatoria di donne e uomini. Ma limitarsi a prevedere che una certa percentuale di candidati proposti sia composta da donne, senza specificare dove devono essere collocate nella lista, vuol dire che la loro posizione può anche essere in fondo alla lista, dove è minima la possibilità che siano elette.18
38. Le quote basate sui risultati garantiscono che siano riservati alle donne o una certa percentuale o un certo numero di seggi in Parlamento. Una forma di quote basate sui risultati è quella rappresentata da liste separate all’interno di un collegio che siano “solo femminili”, oppure un livello elettorale “solo femminile”, che consenta l’elezione delle donne per un numero predeterminato di seggi. Un’altra forma di quota basata sui risultati è il sistema del “miglior perdente”, in virtù del quale tra le donne candidate vengono elette quelle che hanno ricevuto il maggior numero di voti, fino al numero stabilito dalla quota, anche qualora i loro colleghi maschi abbiano ricevuto più voti.
39. A prescindere dalla forma, le quote devono essere previste dalla Costituzione, dalla legge elettorale o dalla legge sui partiti politici, per garantirne l’applicazione.
40. Il sostegno alle quote è tutt’altro che unanime; le quote sollevano critiche per vari motivi. Le argomentazioni prevalenti contro i sistemi di quote includono l’idea che esse violino il principio di parità, in quanto alcuni candidati sono presumibilmente favoriti rispetto ad altri per il loro genere. Spesso sono anche considerate come riduttive della libertà di scelta degli elettori. Anche molte politiche si oppongono alle quote, in quanto “non vogliono essere elette solo perché donne”. Tuttavia, il sostegno ai sistemi di quote cresce insieme a una nuova idea di parità di genere: la norma dei “pari risultati” sta sostituendo il più vecchio e più astratto concetto delle pari opportunità.
41. Io stessa ho cambiato idea e ora sono favorevole alle quote, dopo che ho partecipato a un corso universitario sulle donne in politica, che mi ha fatto capire meglio la varietà di barriere che le donne si trovano davanti sia quando intraprendono un’attività politica che dopo, lungo tutte le fasi successive (la candidatura e la campagna elettorale, per quanto importanti, sono di fatto soltanto uno dei numerosi aspetti della vita politica). Sono giunta alla conclusione che la concorrenza è così impari e la necessità di invertire la tendenza così urgente, che appaiono necessarie misure radicali come le quote di genere.
42. Uno sguardo ravvicinato alla situazione europea mostra che, in anni recenti, in diversi Paesi, quali Albania, Armenia, Belgio, Bosnia ed Erzegovina, Francia, Irlanda, Polonia, Portogallo, Serbia, Slovenia, Spagna e l’”ex Repubblica Jugoslava di Macedonia” sono state introdotte quote per le elezioni politiche giuridicamente vincolanti (“legiferate”). Tra questi Paesi, la rappresentanza femminile varia al momento dal 41,1% nella Camera bassa spagnola al 10,7% dell’Armenia.
43. In altri Paesi, quali Austria, Repubblica Ceca, Germania, Norvegia, Svezia o Regno Unito, alcuni partiti politici hanno deciso di applicare quote volontarie nella preparazione delle liste di partito o nell’assegnazione dei candidati ai collegi uninominali. In questa selezione di Paesi, la rappresentanza femminile varia dal 39,6% della Norvegia al 19% della Repubblica Ceca.
44. Altri Paesi, come Bulgaria, Danimarca, Estonia, Finlandia, Lettonia e Liechtenstein, non prevedono proprio le quote. Anche in questo caso la proporzione delle donne in parlamento varia dal 42,5% della Finlandia al 20% del Liechtenstein.19
45. Per fare l’esempio di due Paesi specifici, in Polonia le quote obbligatorie sono imposte ai partiti politici. Almeno il 35% dei candidati delle liste elettorali deve essere composto da donne. Tuttavia, la proporzione delle donne elette alle elezioni politiche del 2011 ha raggiunto appena il 24%. D’altro canto in Danimarca, dove non esistono né quote giuridicamente vincolanti né quote volontarie, le donne rappresentano il 39% dei parlamentari.
46. I fatti e le cifre succitati chiariscono che l’esistenza di un sistema di quote (che sia nella forma di quote di partito previste dalla legge o volontarie) non determina automaticamente un alto livello di rappresentanza femminile nei parlamenti nazionali. In aggiunta a ciò, in alcuni Paesi si è raggiunta una rappresentanza di genere più equilibrata senza quote. Nei Paesi che hanno adottato quote obbligatorie non sempre si registrano risultati migliori rispetto ad altri Paesi che hanno quote volontarie o che non hanno proprio quote. Vorrei esaminare i fattori che determinano risultati così divergenti.
47. Il livello di rappresentanza imposto dalle norme in materia di quote è un elemento rilevante. Anche nei sistemi in cui le quote sono vincolanti, varia la percentuale minima di candidati di un sesso: si passa dalla stessa percentuale di donne e uomini sulle liste dei partiti in Belgio e nel numero generale di candidati del partito in Francia, a una proporzione minima specifica di donne pari al 30% e 40%, nella maggior parte dei casi, o a soltanto il 15% nel sistema proporzionale in Armenia. L’esperienza di numerosi paesi, in particolare dell’America Latina, dimostra che, per essere efficaci, le quote dovrebbero essere ambiziose. Se una proporzione minima indicata sulla carta non si traduce automaticamente in realtà, apparentemente un obiettivo più elevato porta a risultati più elevati. Di conseguenza, ritengo che gli Stati membri del Consiglio d’Europa dovrebbero valutare l’opportunità di introdurre nelle rispettive legislazioni il principio della parità. Ciò richiede una forte volontà politica e un ampio consenso, con possibili importanti implicazioni (in particolare, un sistema di parità 50-50 può essere interpretato come permanente, rispetto alle quote che sono generalmente considerate una misura temporanea) e rappresenterebbe un solido fondamento per una democrazia autenticamente garante dell’uguaglianza di genere.
48. Inoltre, i sistemi delle quote, siano essi introdotti per legge o volontari, non dovrebbero specificare soltanto che le parti sono tenute a presentare una certa proporzione di donne candidate. Nel caso della Polonia, l’introduzione di quote giuridicamente vincolanti non ha prodotto i risultati attesi in quanto, in molti casi, i partiti politici hanno messo le candidate in una bassa posizione nelle liste. Di conseguenza, a meno che i sistemi delle quote non prevedano l’obbligo di piazzare una specifica percentuale di donne su seggi con possibilità di vittoria o prevedano regole per stabilire l’ordine dei candidati sulla lista, un aumento della proporzione di donne candidate non si traduce necessariamente in una percentuale più alta di donne effettivamente elette in parlamento.
49. Anche delle norme in materia di quote ben formulate possono non ottenere un risultato adeguato, a causa di una serie di fattori esterni, legati alla situazione politica generale. Il caso delle elezioni del 2011 in Tunisia è esemplificativo. La Costituzione tunisina sancisce “pari opportunità tra uomini e donne nell’accesso a tutti i livelli di responsabilità e in tutti i campi” e questo principio si riflette nella legge elettorale, che impone la parità di genere nelle liste elettorali attraverso un ordine di successione alternato per sesso (“sistema a cerniera”). Tuttavia, sull’onda della “Primavera araba” e dopo la creazione di istituzioni democratiche, il paesaggio politico risultava talmente frammentato che alle elezioni di ottobre 2011 hanno partecipato più di 80 partiti e movimenti con liste separate. La maggior parte dei movimenti è riuscita ad ottenere soltanto l’elezione del capolista, che nella stragrande maggioranza dei casi era un uomo. Questo suggerisce che, a seconda del sistema elettorale, possono essere necessarie quote “orizzontale” (applicabili alle prime posizioni delle liste per diversi collegi), ad integrazione delle quote “verticali”, così da garantire l’efficacia del sistema.20
50. E’ anche ampiamente documentato che, anche laddove esistano sistemi di quote previsti per legge, il loro impatto dipende ampiamente dalla loro eventuale efficace attuazione. Per esempio, nonostante l’imposizione di significative sanzioni finanziarie ai partiti politici che non rispettano le quote giuridicamente vincolanti nelle elezioni parlamentari in Francia (50% di candidati di ciascun sesso), non tutti i partiti si conformano a quest’obbligo. Al contrario, in alcuni casi, i partiti scelgono deliberatamente di incorrere in sanzioni piuttosto che ottemperare agli obblighi legali, perché ritengono che una percentuale più elevata di candidate sarebbe nociva per il risultato elettorale.21 La sanzione più efficace per il mancato rispetto delle norme sulle quote sembra essere il rigetto della lista, che non può essere ignorato dai partititi politici, anche se per una questione di proporzionalità può essere limitata solo ai casi di grave inadempienza. Tale sanzione si è dimostrata efficace ad esempio in Senegal, dove oltre il 42% dei membri dell’attuale parlamento sono donne.
51. L’esperienza delle elezioni europee del 2009 e del 2014 conferma che, benché le quote di genere siano uno strumento efficace per accrescere la presenza femminile negli organi politici, non portano automaticamente all’uguale rappresentanza di donne e uomini. Secondo uno studio del 2013 del Parlamento europeo, le norme in materia di quote devono includere anche direttive sul piazzamento dei candidati sulla lista e, in un sistema elettorale pluralistico/maggioritario, sono necessarie regole per la distribuzione tra i sessi dei seggi “sicuri” o con possibilità di vittoria.22
52. Le quote devono prevedere norme sull’ordine dei candidati e sanzioni in caso di mancato rispetto. L’efficacia delle norme in materia di quote dipende anche dall’esistenza di organi istituzionali che effettuino una sorveglianza sull’applicazione delle quote e impongano sanzioni in caso di violazione.
7. La partecipazione delle donne in politica a livello locale e regionale
53. Come emerso dai dibattiti in Commissione, una migliore rappresentanza politica femminile dovrebbe iniziare a livello locale e regionale. Questo assicurerebbe sia una migliore rappresentanza della diversità della popolazione sia un’opportunità per donne e uomini di realizzare una carriera politica su un piano di parità. Mentre la proporzione di donne nei parlamenti nazionali e nei governi è spesso utilizzata come indicatore della rappresentanza politica femminile, non dovremmo dimenticare che per molti politici, l’esperienza a livello locale e regionale è un passo necessario sulla strada verso responsabilità politiche a livello nazionale. A livello locale e regionale è, infatti, possibile acquisire esperienza in tutti i principali aspetti dell’attività politica, compresa la campagna elettorale, l’interazione con gli attori sociali ed economici e l’assunzione di decisioni che riguardano la vita della comunità.
54. Già nel 1999, il Congresso delle autorità locali e regionali del CdE ha adottato la Risoluzione 85 (1999) e la Raccomandazione 68 (1999) sulla Partecipazione delle donne in politica nelle regioni d’Europa. Nel secondo documento, il Congresso chiedeva agli Stati membri, tra l’altro, di emendare le legislazioni nazionali per rimuovere gli ostacoli che si frappongono all’attuazione di vere pari opportunità per le donne e gli uomini nella politica e di introdurre misure positive per facilitare l’accesso delle donne alle cariche pubbliche e politiche.
55. A distanza di oltre dieci anni, nel 2010, la situazione non è cambiata radicalmente, come il Congresso ha dovuto ricordare, nella Risoluzione 303 (2010) sul Raggiungimento di un’uguaglianza di genere sostenibile nella vita politica locale e regionale, che afferma che “nella vita politica europea locale e regionale, i rappresentanti eletti non rappresentano sempre la diversità presente nell’intera popolazione”. Inoltre, il Congresso invita le autorità locali e regionali, tra l’altro, a incoraggiare le donne a candidarsi alle elezioni, ad assicurare un rinnovo tra coloro che ricoprono cariche politiche, a spingere i rappresentanti eletti a invogliare le donne a presentarsi alle elezioni o a formulare e adottare piani per la promozione dell’uguaglianza, coinvolgendo le organizzazioni femministe.
56. In Italia, una legge del 2012 era tesa a stabilire una rappresentanza più equilibrata tra i generi negli organi elettivi a livello locale e regionale, attraverso la cosiddetta doppia preferenza di genere e l’obbligo di avere almeno un terzo dei candidati alle elezioni locali donne. A livello regionale queste disposizioni spesso non vengono attuate, in quanto è lasciata alla competenza di ciascuna regione “la promozione della parità di accesso di donne e uomini alle cariche elettive, attraverso misure volte a favorire l’accesso di candidati del sesso sottorappresentato”. L’aumento del numero di donne elette nei consigli comunali indica che le misure positive promosse dalla legge sono efficaci e dovrebbero essere applicate anche a livello regionale.
57. Ritengo importante tener conto costantemente della dimensione locale e regionale. Raggiungere l’uguaglianza tra i sessi nella rappresentanza politica è una sfida a lungo termine che richiede unità di azione tra tutte le parti coinvolte. Ciò significa non soltanto che le donne e gli uomini dovrebbero collaborare per raggiungere questo obiettivo, così come i politici di tutte le forze politiche, ma anche che tutti i livelli di rappresentanza politica dovrebbero beneficiare di una maggiore sensibilità rispetto al genere.
8. Misure e attori
8.1 Partiti politici
58. “Contrariamente a quanto comunemente si crede, in generale non è l’elettore bensì il partito politico a decidere chi viene eletto”, secondo quanto afferma l’esperta di questioni di genere Drude Dahlerup.23 E’ possibile individuare tre fasi chiave nel processo di reclutamento dei candidati: auto-candidatura da parte del singolo che esprime il desiderio di presentarsi alle elezioni, selezione da parte dei partiti politici e, in ultimo, elezione da parte degli elettori. Alcune ricerche hanno dimostrato che nella fase finale la scelta degli elettori è influenzata principalmente dai partiti, dalle loro posizioni politiche e da esperienze precedenti, piuttosto che dalla questione se i candidati siano donne o uomini.24 In altre parole, mentre gli elettori decidono le dimensioni di ciascun partito nell’organo elettivo, è per lo più il partito che controlla chi viene effettivamente eletto, innanzi tutto scegliendo i candidati e poi nominandoli in collegi più o meno sicuri (o in posizioni più o meno alte sulla lista). I partiti politici determinano quindi ampiamente la composizione dei parlamenti (e degli organi elettivi a livello locale e regionale) e possono svolgere un ruolo fondamentale nel migliorare la rappresentanza politica femminile. Conseguentemente, le misure adottate per aumentare il numero di donne nei parlamenti dovrebbero, da una parte, incoraggiare un maggior numero di donne ad auto-candidarsi e, dall’altra, spingere i leader dei partiti politici a selezionare più donne come candidate per quei seggi che realisticamente hanno prospettive di vittoria.
59. I partiti politici hanno le loro regole interne e procedure standardizzate per il reclutamento e la selezione dei candidati alle cariche elettive. Tra le strategie efficaci messe in essere dai partiti per reclutare donne si annoverano l’adozione e applicazione di quote di genere specifiche per il partito, obiettivi informali e altri meccanismi e azioni positive a tutti i livelli, anche per gli incarichi all’interno del partito.25
60. Le quote stabilite dai partiti implicano l’impegno del singolo partito a includere una percentuale di donne tra i candidati nominati per un certo incarico politico. Tali quote sono più spesso applicate attraverso gli atti costitutivi, gli statuti e i regolamenti dei partiti. In Europa, queste misure sono state adottate per la prima volta all’inizio degli anni ’70 da alcuni partiti socialisti e socialdemocratici. Nel corso degli anni ‘80 sono iniziate ad apparire in diversi schieramenti in molte regioni del mondo. Oggi, in quasi tutti gli Stati OSCE ci sono dei partiti che utilizzano le quote di genere per selezionare i loro candidati.26
61. In termini di risultati elettorali, come precedentemente osservato, i partiti politici hanno poco da perdere scegliendo di presentare percentuali più elevate di donne candidate e ci sono ottimi vantaggi nell’adottare misure proattive in questo campo. L’Assemblea parlamentare ha sottolineato il ruolo fondamentale che i partiti possono svolgere nella Risoluzione 1898 (2012) sui Partiti politici e la rappresentanza politica delle donne. La risoluzione indica un’ampia gamma di misure che i partiti possono adottare, basate sulle buone prassi indicate dagli Stati membri del Consiglio d’Europa. Le raccomandazioni comprendono l’assunzione di un impegno formale in favore dell’uguaglianza e del mainstreaming di genere nello statuto del partito, l’organizzazione di campagne e attività per attrarre iscrizioni al partito da parte delle donne, creazione di strutture solo femminili e stanziamento di fondi adeguati per finanziarle, nonché misure per assicurare che le strutture di partito selezionino candidati alle elezioni pienamente rappresentativi della società, con una buona presenza proporzionale femminile. Nella risoluzione si raccomanda altresì di assicurare la massima trasparenza nella procedura di selezione dei candidati e di introdurre una quota minima del 40% del sesso sotto-rappresentato negli organi decisionali esecutivi dei partiti a tutti i livelli. Un’altra serie di misure raccomandate riguarda programmi di formazione e affiancamento per accrescere la capacità di assumere posizioni politiche di responsabilità, formazione sull’uso dei media e concessione di adeguati tempi mediatici durante le campagne.
62. Le quote dei partiti fissano generalmente un obiettivo compreso tra il 25% e il 50% di candidate donne. Disciplinano la composizione delle liste dei partiti nei paesi dotati di sistemi elettorali proporzionali e sono rivolte a insiemi di collegi uninominali nei paesi con sistemi elettorali maggioritari. Le quote di partito hanno un impatto sul numero di eletti quando:
- molti partiti, soprattutto grandi, adottano queste politiche;
- le quote adottate impongono una proporzione relativamente elevata di donne nominate candidate e contengono disposizioni per il piazzamento delle candidate sulle liste dei partiti nel sistema proporzionale;
- le quote sono elaborate in maniera da collegarle a prassi culturali e tradizioni ben comprese e ampiamente accettate;
- i partiti sono dotati di strutture organizzativo-burocratiche e procedure di nomina formali, in modo che le norme siano attuate da organi interni al partito. Quando le procedure di nomina di un partito sono stabilite in maniera meno formale, per esempio nei partiti clientelistici in cui i leader scelgono personalmente i candidati tra una rosa di fedelissimi, difficilmente dei meccanismi di attuazione riusciranno a garantire l’inclusione delle donne.27
63. Le quote di partito sono particolarmente efficaci in Svezia, dove le donne hanno mobilitato i partiti politici dall’interno e dall’esterno sin dal 1920 per promuovere la selezione di candidate e dove le riforme socio-economiche hanno modificato significativamente fattori strutturali e culturali, quali l’istruzione, la partecipazione della forza lavoro, la cura dei figli e i congedi parentali.
64. Quando le quote di genere sono particolarmente controverse, come nel caso di alcuni partiti conservatori, ma anche in diversi contesti nazionali, i partiti politici posso rifiutare le quote formali ma stabilire degli obiettivi informali sulla selezione di candidate, ovvero le "soft quotas". Le forme principali di questo tipo di quote "soft" sono obiettivi informali, raccomandazioni e quote per gli organi interni che influenzeranno indirettamente il numero di donne che potrebbero presentarsi alle elezioni.
65. Come menzionato precedentemente, a giugno 2015, la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, (Commissione di Venezia), adottato una “Relazione sul metodo di nomina dei candidati all’interno dei partiti politici”. Lo studio è basato sulle risposte, fornite da 27 paesi e da diversi partiti politici, ad un questionario che comprende due gruppi di domande, nonché sulle norme esistenti in altri 23 Stati. Le informazioni raccolte riguardano la rappresentanza delle donne, dei giovani, delle minoranze e dei gruppi vulnerabili. Mi concentrerò sugli aspetti pertinenti alla presente relazione.
66. La relazione analizza i rapporti esistenti tra la libertà dei partiti di regolare autonomamente il loro funzionamento, compresa la scelta dei candidati, e dall’altra parte l’ambizione che lo Stato può avere a promuovere valori democratici anche disciplinando le attività dei partiti politici.
67. La Commissione di Venezia afferma con chiarezza che l’adozione di provvedimenti giuridici per promuovere il rispetto di principi democratici nella selezione dei candidati è conforme alle norme internazionali in materia di diritti umani e alle raccomandazioni della stessa Commissione. D’altra parte, l’interferenza dello Stato può mettere a repentaglio il pluralismo, in particolare nei paesi di recente transizione verso la democrazia. Spetta quindi a ogni paese scegliere tra un approccio liberale, che favorisce la libertà dei partiti e l’assenza di regolamentazioni dei loro affari interni o, al contrario, l’approccio teso a rafforzare per legge la democrazia interna nella selezione di candidati.
La relazione raccomanda anche che i criteri imposti ai partiti politici nella scelta dei candidati siano:
coerenti con il sistema elettorale;
sottoposti ad effettiva supervisione da parte di organi indipendenti, come i tribunali o le commissione elettorali;
proporzionali, ovvero meno gravosi possibile per la libertà dei partiti.
68. Nell’audizione del 10 settembre 2015 e nei nostri successivi scambi, Alanis Figueroa ha fornito informazioni sostanziali sul ruolo cruciale svolto dagli organi indipendenti nel monitorare l’attuazione di queste regole. In Messico, la Corte elettorale federale ha un mandato molto ampio, che comprende i processi per la protezione dei diritti politici dei cittadini, in particolare il diritto di voto attivo e passivo, il diritto di riunirsi e il diritto di associarsi a un partito. La dottoressa Alanis ha spiegato che i partiti politici hanno iniziato ad attenersi alle norme sulla nomina dei candidati proprio grazie alle decisioni della Corte elettorale.
69. La relazione della Commissione di Venezia è il risultato di lunghe ricerche svolte in vari paesi e della consultazione di molti esperti nazionali, insieme ad analisi e discussioni approfondite all’interno della Commissione. Non posso che aderire alle conclusioni di questa relazione e terrò conto delle sue raccomandazioni nella formulazione del progetto di risoluzione da sottoporre alla nostra Assemblea.
8.2. Organizzazioni internazionali, ONG, organi per le pari opportunità, gruppi femminili, reti della società civile, sindacati e altri parti coinvolte
70. Oltre che ai partiti politici, una serie di altre organizzazioni e organi possono adottare politiche in materia. Le autorità pubbliche possono promuovere riforme legislative volte a garantire alle donne e agli uomini pari diritti, in particolare quelli politici. Come precedentemente indicato, anche i parlamenti possono emendare la legislazione elettorale, per esempio introducendo quote riservate alle donne nelle liste generali, liste separate per le donne o liste “a cerniera” che alternano candidate maschi e femmine, o introdurre una rappresentanza proporzionale con collegi plurinominali, che sembra favorire le pari opportunità dei candidati.28 Possono anche realizzare una revisione dei loro regolamenti e procedure interne, compresi anche i meccanismi e le condizioni di lavoro, le norme per il reclutamento delle funzioni apicali, le ore di seduta e la fornitura di asili.
71. Anche altri attori svolgono la loro parte nel promuovere la rappresentanza femminile in politica, tra cui le organizzazioni internazionali, le ONG, le commissioni e le agenzie per le pari opportunità, i gruppi femministi, le reti della società civile e i sindacati. Attraverso le loro strategie per la parità e i programmi di formazione possono assumere un ruolo importante, anche portando avanti campagne informative e di sensibilizzazione per incoraggiare le donne a presentarsi alle elezioni e gestendo programmi di consolidamento delle capacità per sostenere le donne in questo processo.
72. Questi attori possono contribuire a sviluppare le capacità, l’esperienza, la conoscenza e le risorse delle donne che si candidano a posti elettivi e di quelle che li occupano. Vengono elaborate una serie di iniziative per rafforzare le capacità e le abilità delle donne attive in politica e per promuovere la rappresentanza femminile e la partecipazione alla vita politica. Queste iniziative sono catalogabili secondo tre assi distinti e sovrapposti: iniziative per le pari opportunità (formazione delle candidate, iniziative per il reclutamento e reti informative), iniziative per combattere gli stereotipi e iniziative di sensibilizzazione (campagne mediatiche e educazione dei cittadini).29
73. Le organizzazioni internazionali, quali l’ONU, l’OSCE, l’UE e la UIP, insieme naturalmente al CdE, non adottano direttamente politiche in materia, se non quelle per il loro funzionamento interno. Tuttavia, possono indirizzare ai loro membri testi non vincolanti (risoluzioni, raccomandazioni, documenti d’indirizzo), come per esempio la Decisione del Consiglio Ministeriale dell’OSCE 7/2009 sulla partecipazione delle donne alla vita politica e pubblica, la Risoluzione 66/130 del 2011 dell’Assemblea Generale dell’ONU sulle donne e la partecipazione politica e la serie di testi adottati dall’Assemblea Parlamentare del CdE, il più recente dei quali è la succitata Risoluzione 1898 (2012).
74. Il raggiungimento e il mantenimento di una migliore rappresentanza femminile in politica presuppone che le donne interessate possiedano o acquisiscano rapidamente capacità adeguate. Reti di conoscenza opportunamente finanziate, programmi di affiancamento e di formazione sono tutti strumenti utili per rafforzare le capacità e le risorse delle candidate. E’ importante che i partiti politici, i media e le ONG siano attivamente coinvolti in queste iniziative.
8.3 I mezzi di comunicazione
75. Nel 1995, la piattaforma di Pechino fissò l'obiettivo strategico della promozione di un'immagine equilibrata e non stereotipata delle donne nei mezzi di comunicazione. Da allora, le organizzazioni internazionali hanno indirizzato un gran numero di risoluzioni e raccomandazioni ai loro Stati membri, ma l’impatto è stato scarso.
76. Le donne sono meno rappresentate nei media rispetto agli uomini e hanno poco spazio nelle notizie e nelle trasmissioni d’informazione politica. Le donne in politica sono ancora menzionate in rapporto al loro modo di vestire o al pettegolezzo e alla vita privata, piuttosto che per la loro attività politica e le loro realizzazioni. Nei media, le donne sono ancora presentate sotto i tradizionali profili dell’educazione, degli affari sociali e della violenza o delle molestie di genere. In Italia, le donne in politica appaiono solo nel 20% del tempo televisivo dedicato alla politica. Ciò vale in particolare per le campagne elettorali.
77. I media raffigurano spesso le donne in politica in modo negativo e stereotipato, con una tendenza a sminuirle anziché concentrarsi sulle loro conquiste politiche. Nelle risposte al questionario CERDP, alla domanda se vi sia uno spazio multimediale riservato alle donne in politica è stata data risposta negativa da praticamente il 100% delle 34 partecipanti. I giornali descrivono spesso i disaccordi tra donne parlamentari come "accapigliamenti donneschi", e le donne che discutono questioni politiche in rete sono subissate da valanghe d’insulti sessisti.30
9. Ostacoli alla partecipazione politica delle donne e misure di accompagnamento
78. Le misure sin qui illustrate mostrano che la promozione della rappresentanza femminile è un processo a più fattori, che fa appello a svariate strategie per accrescere la consapevolezza della necessità di un equilibrio di genere. Al di là dell’eventuale riluttanza a porre in atto misure come le quote di genere a livello legislativo o di partito, è importante tener conto di altre barriere che impediscono o rallentano i progressi in materia di maggior rappresentanza politica delle donne.
79. Non basta, ad esempio, integrare le questioni della parità di genere nelle campagne se le donne non riescono a far sentire la loro voce in modo efficace una volta assunto un incarico elettivo. Gli organi legislativi si strutturano attorno ad una serie di norme standardizzate, procedure operative e assetti istituzionali che possono generare ostacoli all’inclusione paritaria delle donne in tutte le attività parlamentari, i processi decisionali e le funzioni apicali. Durante la discussione nella nostra Commissione, un gran numero di membri ha citato gli orari di lavoro parlamentari inadatti, le esigenze di mobilità (la necessità di essere presenti nella capitale del paese durante le sessioni parlamentari) e la disponibilità di servizi per l’infanzia come questioni decisive da risolvere in questo campo.
80. La ricerca intitolata Gender Equality in Elected Office: a Six-Step Action Plan [La parità di genere nelle cariche elettive: un piano d'azione in sei fasi], commissionata dall’OSCE, cui ho già accennato, dimostra che nello sviluppo di un parlamento più attento al genere intervengono due dimensioni. La prima riguarda la capacità dei parlamenti di integrare il genere nel proprio lavoro politico, nelle priorità legislative e nelle discussioni evidenziando la dimensione di genere di tutte le politiche pubbliche. La seconda attiene alle condizioni del lavoro parlamentare e alle culture di conduzione dell’attività (con questioni che possono includere le sedute parlamentari notturne e la mancanza di strutture per l'infanzia).
81. Per agevolare la partecipazione delle donne, gli organi parlamentari dovrebbero rivedere le loro procedure interne per far sì che strutture e condizioni di lavoro siano attente al genere31, e così pure vi siano equilibrio di genere nella copertura delle posizioni apicali in seno al parlamento e parità di accesso alle iniziative di sviluppo professionale, ai programmi d’inserimento e alla formazione.
82. Un'altra barriera alla partecipazione politica femminile che occorre superare, come ho già sottolineato, è il modo in cui sono rappresentate le donne nei media e in rete. Le ricerche sulla presenza e la rappresentazione nei media delle donne che fanno politica mostra l’importanza delle attività di formazione volte a migliorare la capacità delle donne di gestire i media e a rendere più efficace la loro presenza. Allo stesso tempo, mettono in evidenza la necessità che i giornalisti trasmettano un'immagine positiva delle donne e ne accrescano la visibilità, specie per quanto riguarda le donne esperte in campi determinati.
83. Il finanziamento delle campagne elettorali e delle primarie di partito è una delle maggiori sfide che le donne candidate debbano affrontare, sia nelle democrazie in divenire che in quelle più consolidate. Decidere di scendere in lizza, ottenere l’investitura del partito e portare avanti una campagna elettorale comporta dei costi e la mancanza di risorse economiche è uno degli ostacoli più grandi e una barriera in particolare per le donne, rispetto agli uomini. Le donne, infatti, hanno un minore accesso alle risorse finanziarie e a potenti reti di finanziamento e le controllano meno. L'esperienza ha dimostrato che un certo numero di queste sfide potrebbe essere superato attuando strategie globali volte a rendere più autonome le donne candidate.32
84. Per quanto riguarda il finanziamento pubblico dei partiti politici, in qualche caso, come mostrano le risposte al questionario del CERDP, i fondi sono erogati prevedendo una "clausola di genere": in Bosnia e Erzegovina, per esempio, il 10% del totale dei finanziamenti pubblici è attribuito in proporzione al numero dei seggi assegnati al sesso meno rappresentato; in Croazia, l'importo assegnato a ogni deputato eletto è maggiorato di un bonus del 10% per ogni deputato appartenente al genere sottorappresentato; in Georgia, un partito otterrà un ulteriore 30% se nelle sue liste figura almeno un 30% di donne. In Italia, la legge del 2014 che abolisce il finanziamento pubblico dei partiti
